白俄羅斯「政府級劫機」事件：國際民航安全的紅色警戒？
图／路透社：瑞安航空FR 4978航班在白俄罗斯空域被「战机拦截降落」事件，目前引发了欧洲东西方的高度紧张与对抗。图左为瑞安航空，图右为白俄罗斯空军的MIG-29战斗机群。
文／吴淦濠（《航空政治学》脸书专页版主）
5月23日，瑞安航空（Ryanair）一班原定从希腊雅典飞往立陶宛首都维尔纽斯的航班，在航空途中因为收到消息，称有「来自巴勒斯坦武装组织哈马斯（Hamas）的炸弹威胁」，因此白俄罗斯政府随即派出战斗机，迫使正在行经该国领空的航班于首都明斯克紧急降落。不过却在降落后将机上两位乘客──被控以恐怖主义和煽动暴乱等罪，自2019年开始流亡的异议记者波塔塞维奇（Roman Protasevich）──和他23岁的女友莎佩佳（Sofia Sapega）拘捕。
但事后，哈马斯否认组织与事件有任何关系，而瑞安航空的行政总裁奥里利（Michael O'Leary）在事发后第二天发表回应，认为白俄罗斯政府的行为令乘客和机组人员受惊，并且当时机上更有来自白俄罗斯的特工参与该逮捕事件。而瑞安航空总部所在的爱尔兰，他们的外交部长也对此表达强烈不满，认为本次事件无疑是一场由白俄罗斯所主导的「国家劫机行为」（state-sponsored aviation piracy） 。
事件随后引起了国际社会的轩然大波，各地政府先后针对白俄罗斯实施了制裁措施，欧盟、英国、乌克兰和波罗的海三国（立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚）等先后禁止自己国家和地区的航空公司航班飞越白俄罗斯上空，亦禁止白俄罗斯航空在当地营运航班和使用境内机场。然而本次事件，背后反映的问题也在于，领空国在何种情况下可以使民航公司降落？瑞安航空在本趟飞行中是否有善尽保护乘客的责任？背后的航空管理原则、法律争议又在哪？
（附注：白俄罗斯外交部虽曾在2018年间，提出国名华文翻译正名为「白罗斯」的说法。但本文仍统一使用中华民国外交部的官方译名。）
图／路透社：领空国在何种情况下可以使民航公司降落？瑞安航空在本趟飞行中是否有善尽保护乘客的责任？背后的航空管理原则、法律争议又在哪？
图／法新社：被争议强逮的白俄罗斯异议媒体人波塔塞维奇（右）与他的俄籍女友莎佩佳（左），在白俄KGB公布的「被认罪录影带」中。
▌国际民航空域的管理和原则
《芝加哥公约》（又称国际民用航空公约）是现时管理国际民航业的最主要公约，公约于1944年在芝加哥签订，定义了民用航空飞航的基本权利，并透过在联合国下成立国际民航组织（ICAO），以监督和管理国际间的民航秩序。任何航空公司如果要经营国际航班，必须要先取得航权。
而《芝加哥公约》订明了五大空中自由（The Five Freedoms of the Air） ，航权共分为五大类：包括飞越国家领空的权利（第一航权）、技术或紧急降落权（第二航权）、在自己国家将客货卸载其他国家的权利（第三航权）、在其他国家把客货卸载自己国家的权利（第四航权），以及在中转国家接载乘客及货物前往另一个国家的权利（第五航权），而后来航权亦引申到较为不常用的第六到第九航权，但它们都是以五大航权为基础。
这次争议，就正正牵涉飞机飞越白俄罗斯上空时，疑似违反《国际民用航空公约》。原则上，地球各处的上空会划分为每一个国家所属的飞行情报区，而公约第 1 条列明缔约各国承认每一国家对其领土之上的空间享有完全的和排他的主权。各国政府除了行使空域上的主权，亦需负责区域的空中交通管理，并透过控制塔提供与航班相关的情报和资讯。白俄罗斯方面曾表示，客机改变着陆地点的决定是因为明斯克机场收到声称机上有炸弹的邮件后与机组联络后，由他们所作的自主决定，并不存在飞机被强迫降落情况，
但从各方的消息和反应来看，的确存有白俄罗斯官方提供假资讯以误导飞行人员的嫌疑。
图／路透社：根据5月底公布的飞航记录，瑞安航空4978航班在接到明斯克塔台的「炸弹通报」后，机长曾多次质疑塔台「情报来源为何？」、「雅典（起飞点）或维尔纳斯（目的地）是否知情？」、「如何判断情报真实性？」、「是否可以转接较近的目的地维尔纳斯机场处理？」，但明斯克方面都实问虚答，只不断强调「必须马上降落明斯克」。
图／路透社：明斯克塔台不断要求FR 4978降落，在机长相之确认「威胁等级」时，明斯克机场也直接表示「红色警戒（Code Red）！是最高危险级别」，并派出MIG-29战斗机（图）「护航拦截」，这才迫使机长启动SOS求救机制，以临时变更飞行计划、服从指示降落明斯克。
图／美联社：结果飞机降落后，白俄KGB忙着抓异议份子、敷衍了事地排除了「假炸弹警报」，全案因此被谴责为「政府级劫机」。
而这次牵涉入疑似「劫机」事件的瑞安航空，是欧洲第一间引入廉价航空模式的航空公司，虽然总部设在爱尔兰，但因为欧盟的开放天空政策，开放第五航权，容许欧盟国家内的航空公司自由开办区内航线，令他们得到扩张业务的空间，并成为了欧洲最大规模的廉价航空公司。自90年代起的开放航空市场政策，从社会和消费者的角度而言，我们会感受到航班增加和价格下降所带来的好处。
然而，在航权的分配和空域管理等范畴，仍属国家层面所主导和管理的范畴。当国与国之间出现分歧和矛盾时，封锁空域往往会成为有力的经济制裁其他国家的其中一个手段，公约第9条亦指出，缔约各国可军事需要或公共安全的理由，限制或禁止其他国家的飞机在其领土内的某些地区上空飞行。
近年其中一个例子是2017年沙乌地阿拉伯针对卡达涉嫌支持恐怖主义活动，并联同阿拉伯联合大公国、巴林和埃及他们的国籍航空公司，切断了与卡达的航空联系，亦禁止卡达注册的飞机飞往他们领空。相关措施令卡达航空航班营运时需要绕道令飞行时间和成本增加。
图／路透社：图为瑞安航空CEO奥里利（Michael O'Leary）抱着穿比基尼的自家空服员拍照，宣传瑞安航空开卖的「空姐泳装年历」。在欧洲，瑞安是廉价航空的龙头指标，但素来也以误点、恶意加价与恶劣的各种服务态度闻名。
图／美联社：图为UAE空军与杜拜的阿联酋航空，在杜拜哈里发塔上的飞行秀。在2017年的卡达外交风暴中，UAE与沙乌地...等GCC阿拉伯油国，一度以「卡达支持恐怖主义」为由，封锁卡达籍航空使用空域。
▌国际组织的局限
这次白俄罗斯争议看似是单一事件，但背后却蕴含着对世界国家政府对于保障航行安全的信任。航空规则的落实，必须建立在飞行和控制塔人员与各地政府互相信任的基础上，当这次航机改道，最后被证实是一个由政府精心设计出来的假讯息所影响的决定，未来航空公司们势必会对于能否掌握准确资讯、安全飞越各国抱有疑问。
而《国际民用航空公约》第3条也已经列明：「每一国家必须避免对飞行中的航班使用武器」，如拦截的话：「必须不危及机内人员的生命和航机的安全」，这次白俄罗斯政府派出战机「保护」航班，又是否属合符比例原则的决定？
国际组织要有效运作，无疑是需要依赖各成员国对于原则的认同和遵守，当有成员国不予支持或违反协议时，就会将组织放于一个尴尬的位置上。ICAO于5月27日宣布将调查这次事件，调查重点将是白俄罗斯是否有违反国际民航规例，促请成员国配合调查，并预计6月25日提交初步报告，除此之外，在多个国家禁止白俄罗斯航空公司使用其领空后，白俄罗斯也打算向国际民航组织提出上诉。
但不论调查结果如何，根据公约规定，ICAO最严重也只能暂停白俄罗斯在组织内的表决权。由于事件已由航空安全提升至重大外交议题。真正对事件具有影响力的反而集中在欧盟、北约，以至美国或俄罗斯等大国的取态，而实质的禁航令期限亦视乎各国的角力和讨价还价而定，而相比起国际各自发起的经济制裁和禁飞行动，ICAO的最终结果或许更显得微不足道。
图／路透社：图为波塔塞维奇被捕后，白俄罗斯流亡人士在波兰华沙的声援游行。