蔡孟翰／电子烟怎么管？谈《烟害防制法》修正草案
▲电子烟是外形类似烟品的模拟吸烟电子设备，替代传统纸烟。（图／达志影像／美联社）
近十年来有关电子烟入法的议题，在许多国家都备受高度的讨论。台湾也不例外。究竟要不要管？要怎么管？电子烟到底对人体有没有危害？不同的立场有着不同的主张和理由。最新的《烟害防制法》修法草案中，将新式烟品纳入规范。虽然草案还没经过立法院三读通过，但是我们还是可以透过草案内容，来了解目前政府对如电子烟等新式烟品的规范计划。以下就针对卫福部2020年5月所提出《烟害防制法》修正草案中，有关电子烟的部分进行讨论。什么是电子烟
电子烟是外形类似烟品的模拟吸烟电子设备，通常是以电池电能加热驱动雾化器产生烟雾，让使用者吸入而有类似吸烟的效果，替代传统纸烟。大多数在替换烟弹后是可重复使用的。常见的电子烟使用液体混合物，包含丙二醇、甘油、尼古丁、调味剂（如薄荷、花香、果香、巧克力等风味香料）等等。自电子烟发明后，就有着不少的拥护者和反对者。
支持者认为，电子烟是要取代传统纸烟，而传统纸烟对人体危害的成分主要是燃烧后产生的焦油（烟草本身也含一些致癌物），而电子烟成分中所含的尼古丁，虽然可能会让人有成瘾性，吸食过程会带来愉悦感，但许多研究认为，尼古丁并不会对人体的健康有所危害，电子烟的致癌物远低于传统纸烟。因此，当消费者不想停止尼古丁的使用时，电子烟可以将危害最小化，透过使用危害较小的非燃烧形式的尼古丁代替吸烟，是帮助有烟瘾者戒烟的管道之一。而反对者认为，如果真的想要戒烟的人，通常会使用效果较佳的戒烟贴片，而含有尼古丁的电子烟只会成为年轻使用者在未来使用传统纸烟的跳板，无法有效戒烟。此外，不少研究认为，电子烟虽然没有焦油或烟草的致癌物，但电子烟所使用的烟油对人体的呼吸道和心血管有不良影响，甚至当中的化学物质也可能会致癌。甚至有论者认为，电子烟若是开放式系统（使用者可随意添加各种物质在烟油匣），也有可能会成为施用毒品的工具，或是机器本身若设计不良可能也有爆炸的风险。从正反立场可发现，双方支持和反对的理由相同，却有着完全相反的结论，也因此增加电子烟入法的难处。
要用什么法去管
首先，光是电子烟应该用什么法来规定，就值得讨论了。烟品、医药产品，还是一般的消费品？其他国家针对电子烟的立法情形，有将电子烟列为烟品管制（有些国家将电子烟视为烟品，有些是只要电子烟含有尼古丁，就列为烟品）；有将电子烟视为药品（部分国家只要制造商的产品声明宣称可辅助戒烟或具有疗效，就归类为药品；部分是只要电子烟含有一定浓度的尼古丁，就列为药品）；也有国家并未对电子烟特别限制，依一般电子或消费产品规范。
目前多数国家是以烟品控制的相关法规来规范电子烟。美国所有含有尼古丁的电子烟都是以烟品来管制，其制造、广告、进口、包装和销售等面向都适用烟品的规范，包括广告和包装中的警示标语。而电子烟的零组件，包含烟油、雾化器和电池，也被食品药物管理局纳入适用烟品的规范。
而纽西兰《无烟环境及管制电子烟产品修订法案》将于2020年11月起开始生效，法案将禁止贩售电子烟产品给未满18岁的青少年、禁止广告及鼓励在店面购买等；挪威的相关规范是原则上禁止进口和销售含有尼古丁的电子烟，但若被归类为药品的产品，则得以进口供个人使用；日本则以《药事法》规范含有尼古丁的电子烟，须取得医疗产品核准始能贩售，无尼古丁的电子烟则是受一般电子和消费产品适用法规规范。
▲政府管制烟品的主要目的，在于保障人民的健康。（图／视觉中国CFP）
直到现在，我国并没有与电子烟相关的明文规范。不过，卫福部从2009年开始，将含有尼古丁成分的电子烟列为药品管理，因此电子烟会落入《药事法》的规范，如果民众制造或进口含有尼古丁的电子烟，就可能会受到处罚。近年来，国内有些民众在网站上公开贩卖含有尼古丁成分的电子烟，就被检察官以违反《药事法》罪嫌起诉。另一方面，卫福部也指出，即便电子烟不含尼古丁成分也没有宣称疗效，但因有烟品形状，因此违反《烟害防制法》第14条「任何人不得制造、输入或贩卖烟品形状之糖果、点心、玩具或其他任何物品」。不过，目前有法院判决不认同此解释：台湾新北地方法院108年度简字第143号行政诉讼判决中，行政机关认定本案件中的电子烟因使用方法形同烟品，违反了《烟害防制法》第14条之规定而对其当事人裁罚，但在原告提起诉愿和行政诉讼后，新北地院认为该案件中电子烟外观明显为长方体，并不类似传统纸烟、雪茄的外观，而且体积大小、重量、形状和颜色亦和传统烟品的外型有很大差别，因此并不属于《烟害防制法》第14条规定之「烟品形状之其他任何物品」，判决撤销诉愿决定跟原处分。而前述判决中，法院也另外提及，行政机关依照行政罚法对人民施以处罚时，需被处罚的行为发生的当下有法律明文规定才行，而目前《烟害防制法》中并未明文规定，因此也不得管制形状不像烟品的电子烟主机和电池。法院认为，此种新型态商品以及其重要成分和零件，究竟要不要立法管制和怎么管制，因为会影响人民的营业自由和财产权保障，属于法律保留事项，因此适合交由立法机关决定。
《烟害防制法》草案如何处理电子烟
2020年的《烟害防制法》修正草案总说明中明确的指出，将电子烟定位为「类烟品」，将予以完全禁止。首先在《烟害防制法》第2条条文定义的部分，第1款就将「烟品」从传统纸烟扩张到「其他含有尼古丁以取代烟草之天然植物」；并在同条第2款增订「类烟品」，「指以改变前款所定原料物理性态之方式，或非以前款所定原料制成，得使人模仿烟品使用之相关产品」，将《烟害防制法》规范范围扩大，除了可以把电子烟纳入规范加以禁止外，也预期规范到未来新颖发明的烟品。此外，在草案第15条规定：「任何人不得制造、输入、贩卖、供应、使用、展示或广告下列物品：一、近似烟品或烟品容器形状之物品。二、类烟品。三、未依第五条第一项所定程序，通过健康风险评估之指定烟品。」明文禁止国人制造、进口、贩售、使用电子烟，违反者会受到处罚。谈及电子烟，许多人会一并联想到同样具有争议的「加热烟」。加热式烟品是由电热式烟草产品、支撑器、充电器三部分组成，可各自独立贩售。发明的目的是基于燃烧传统纸烟会产生具有致癌性的焦油，而真正会让吸烟者感到满足的是尼古丁，那么就用电热的方式加热烟草，而没有到达燃点，避免因为燃烧而产生焦油，但会蒸散出尼古丁。
过去卫福部的函释认为，加热烟所使用的电热式烟草产品是《烟害防制法》下传统定义的烟品，至于支撑器和充电器的部分，会落入《烟害防制法》第14条所谓的烟品形状而被禁止。这次草案的修法说明并没有明文点名加热烟，但依照过去的实务见解，恐怕也和电子烟同属于草案第15条（即现行条文第14条的修正）被禁止的项目。电子烟即将末路了吗
此份《烟害防制法》修正草案也受到不少批评观点，其中包括第2条第2款增订「类烟品」的定义太过笼统，将使许多不含尼古丁原料制成商品纳入规范，似乎打击面太广泛，例如完全不含有尼古丁成分的电子烟，以及何谓「模仿烟品使用」也太过抽象。
此外，草案全面禁止电子烟也受到相当质疑。支持者认为，在传统烟草还是合法的情况下，电子烟对身体的危害远低于传统纸烟，且可降低二手烟及避免乱丢烟蒂造成的脏乱。另外，相较国际上许多国家采合法开放但严格的管制，以降低电子烟所带来的危险性（例如品质不良而爆炸）或对身体的影响，草案全面禁止电子烟是否过于严苛？谈及政府管制烟品，可以从两个脉络来思考，一是国家基于《宪法》而保障人民的健康权，其次是基于《公共卫生法》要保障全民的公众健康。保障人民的健康是国家的义务，而此义务的内涵，是确保人民享受可以达到的最高健康标准，而不是要求国家一定要确保所有人处于健康；两者差异为，政府应该让人民知道怎样能让你健康，如何能让你不健康，但你仍然有自由选择健康或不健康。举例来说，国家可以告诉人民吸烟、喝酒、吃垃圾食物有害身体健康，甚至可以设立吸烟区避免其他人吸到二手烟，或者提供戒烟、戒酒或减肥的资讯，但政府无法限制你自愿选择不健康的自由，你还是可以吸烟、喝酒和吃油炸食物。因此，管制烟品更偏向公共卫生政策。
当今国际社会对于烟草的管制越趋严格，台湾也属于此类。在管制烟品上，乃至电子烟，政府都应该提供充分的资讯和科学证据让人民了解。如今此份草案还未送入立法院，依旧还有修正、调整的机会，或许需要更多社会对话和讨论，为电子烟在国内法律下找到最理想的位置。
好文推荐
蔡孟翰／【陈同佳案】台港角力下的管辖权问题
●蔡孟翰，律师、法律白话文运动撰稿人。以上言论不代表本报立场。