国战会论坛》美国「国际水域」一再改口的阳谋（萧衡钟）

中国外交部发言人汪文斌说「国际海洋法并无国际水域的说法」，美国先前说「international waters」便改口称「international waterway」，但这个词在《联合国海洋法公约》仍有争论。（澎湃新闻）

中国大陆政军官员在最近几个月与美国相关人士的会面中，多次强调了台湾海峡不是「国际水域」的说法，引起了美国拜登政府的警觉，因而就在新加坡召开的亚洲安全会议「香格里拉对话」前夕，美军第七舰队提康德罗加级飞弹巡洋舰皇家港号，便于6月10日通过了台湾海峡，美国欲以台海议题操作美中关系的意图非常明确。

台海议题也在随后「香格里拉对话」的美中防长会晤，以及美中「卢森堡会谈」中成为美中对话与争执的焦点之一，而美国在会议前夕派遣军舰通过台湾海峡的目的，除了想要在「香格里拉对话」与「卢森堡会谈」中积累向中国大陆「叫版」的量能外，似乎也有想要为即将登场的美台「蒙特瑞会谈」积累其「友台」与「挺台」声量、拉拢台湾继续「联美抗中」的目的。

美国政府误导台海是否「国际水域」的争议

「国际水域」在国际场合似乎已被频繁使用，根据美国政府网站的说法，「国际水域」常被用于非正式地表达一国领海之外的水域，并援引1982年《联合国海洋法公约》中的规定，离海岸线12海里处为一国领海，该国享有完全主权，从海岸线往外延伸200海里为专属经济区，所属国对这一海域享有资源和经济权利，但其他国家在领海以外的专属经济区海域享有航行和飞越的自由。

若以美国政府网站的说法来看，这意味着，台湾海峡的大部分水域为中国大陆或台湾的专属经济区，所以认为台湾海峡属于「国际水域」，其它国家享有航行和飞越的自由。究其目的，是想在「不公开承认台湾是否为一个国家」，以及在「不公开承认台湾是否属于中国」的两个前提下，试图把台湾与中国大陆给分开来看，明显的暗渡陈仓。

因为如果依循美国政府网站的说法，那么，认可台湾海峡属于「国际水域」一事，便等同于是「台海问题国际化」的替代与落实，既符合美国政府一贯的「一中政策」传统，又不至于明目张胆、公开地与中国的「一中原则」红线抵触。可以说，在美国刻意炒作与误导此议题之后，有关台湾海峡在国际法上的地位问题，才成为了主权争议与美中争端的焦点。

中国大陆的「一中原则」是很明确的三段论，即「世界上只有一个中国、中华人民共和国政府是代表全中国的合法政府、台湾是中国领土不可分割的一部分」，毫无争议，而美国的「一中政策」则可以说是美国处理如何看待「一中原则」的方式，摆明了就是用打「台湾牌」的方式，以操弄台湾问题与台海议题来遂行其「战略模糊」的文字游戏。

因为在美国的「一中政策」中，美国仅承认「一中原则」的前两点，也就是世界上只有一个中国、中华人民共和国代表中国，但是对于「一中原则」的第三点「台湾是中国的一部分」，美国只有说「认知到」（acknowledge）中国大陆的立场，但是并没有「承认」（recognize）。简单来说，美国了解中国大陆有这样的立场，但对于这个立场并未表态支持或反对。

所以美国《彭博社》报导，根据美国政府知情人士透露，由于中国大陆多次强调台海并非国际水域的说法，挑战了美国认为台海的一大部分属于国际水域的观点，便例行性地派遣军舰穿越、军机航行，以行使其「自由航行」的权利，美国国防部发言人梅纳斯（Martin Meiners）更表示「美国将继续在国际法允许的区域飞越、航行及执行任务」。

在美中「战略竞争」的态势下，美国还是继续用「台湾牌」的操作来剑指其地缘竞争中的最大对手，也就是中国。对此，6月13日中国外交部发言人汪文斌在例行记者会中回应相关提问时，也再次大声疾呼「国际海洋法并无国际水域的说法」，并强调有关国家称台湾海峡为「国际水域」是在操弄涉台议题、威胁中国的主权安全。

「国际水域」一词并无国际法效力

在美国以「印太战略」、「友台制中」的主导下，近年来美军机舰在台海周遭航行，甚至穿越台海的次数逐年攀升，而不只美国军舰每年在东海和南海之间航行期间数次通过台湾海峡，作为美国的盟友，包括日本、法国、英国、加拿大、澳洲、德国的军舰也都曾先后通过台海向中国示威，对此，解放军海军船舰为了保护领土主权完整与「核心利益」，自然也是采取近距离全程紧盯的策略。

事实上，国际法专业术语中并没有「国际水域」这个名词，台湾学者张竞与李庆平两人分别认为，「国际水域」(international waters)一词乃由美军所创，这是美国军方对内管控作战行动的军事用语，「international waters」的定义可参见于2022年3月所最新刊行一份文件，是美国海军编号NWP 1-14M、美国海军陆战队编号MCTP 11-10B，以及美国海岸防卫队编号COMDTPUB P5800-7A，名称为「指挥官海战法手册」(The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations)内的第1-8页第1-6节。

在该项准则的定义中便开宗名义地直接指出，「international waters」一词是「for operational purposes」的，也就是「用于操作目的」的，既然这个用词是由美军单方面所定义的，自然没有存在任何国际法上的地位，因为国际法是单由美国说了算的吗？显然不是。美国所认知到的国际法，是他们那套由美国所领导建立起来的「基于规则的国际秩序」，是以美国国家利益与战略利益为基础的。

而在中国外交部于例行记者会中大声疾呼「国际海洋法上根本没有国际水域一说」、所以美国以「international waters」来定位台湾海峡并无国际法基础后，美国政府的用词又改口了，改用「international waterway」一词来反驳中国的指正。

「international waterway」一词可解释为「国际航道」，美国此举，其实已经默认了在《联合国海洋法公约》各个条款中，并不存在「international waters」一说，所以拿出「international waterway」来作为替代方案，以掩饰前面使用「international waters」形容台湾海峡是「国际水域」的疏漏，然而，在《联合国海洋法公约》中是否有「international waterway」这个用词似乎仍有争论。

若以「战略模糊」与「一中政策」来看，美国从「international waters」改口到「international waterway」所想表达的意思，应该是指台湾海峡「等同于公海」，因为公海可以自由航行和飞越，但台湾海峡在美国「等同于公海」的认定下，还是需要经过有关国家同意且无害化通过才行。

因为依据《联合国海洋法公约》第18及19条、以及1958年《領海及邻接区公约》的规定，无害化通过的要件首先是要「无害」，不得有害于沿海国的「和平、良好秩序及安全，其次则是合乎一定目的且继续而迅速航行的「通过」。

客观而言，继续而迅速航行的「通过」不难理解，至于所谓「无害」的不妨害沿海国「和平、良好秩序与安全」则是一个不确定的法律概念，争议当事国间很容易因为《領海及邻接区公约》就「无害」本身定义的模糊，而在无害性的认定上有所争议，美中双方这次在这个问题上的国际法律战隔空交火就是如此。

为了解决此一争议，避免涉事方的任意解释，《联合国海洋法公约》于第19条第2项以条列方式列出了12项不得从事的活动或行为作为依据，第一条便是规范了不得对沿海国的主权、領土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，另外，也不得有任何目的在于影响沿海国防务或安全的宣传行为与情报搜集。

不过美军船舰通过台海一事显然并不符合上述条件，因为以美军船舰多次通过台海并高调宣传来看，其想把台湾海峡给「等同于公海」、使之具有国际法效力的意图非常明确。因此，不论美国如何表述，恐怕又是美国的另一个文字游戏了，都是把台海问题朝向「国际化」引导的操弄之举。

（作者为国立联合大学助理教授，台湾国际战略学会研究员，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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