解读二十届三中全会《决定》，专访自然资源部三位司局负责人

党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）。其中多处提及自然资源要素改革任务，包括强化国土空间规划基础作用、优化土地管理、盘活存量土地和低效用地等内容。

目前各级国土空间规划编制情况如何？要怎样保障主导产业和重大项目合理用地？农村集体经营性建设用地入市改革情况又如何？就相关问题，新京报记者近日专访了自然资源部国土空间规划局局长张兵、自然资源部国土空间用途管制司司长赵毓芳、自然资源部自然资源开发利用司副司长刘彦。

各级各类国土空间规划编制取得重要进展

新京报：《决定》提出，要强化国土空间规划基础作用以及国土空间优化发展保障机制。截至目前，各级国土空间规划编制情况如何？

张兵：自然资源部从2018年组建以来，坚决贯彻落实党中央、国务院“多规合一”重大改革部署，推动构建全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，完成了国土空间规划的顶层设计，首部“多规合一”的国家级国土空间规划经党中央、国务院印发实施，“三区三线”成果高标准划定，地方各级各类国土空间规划编制取得重要进展，上下贯通的全国国土空间规划“一张图”基本建成，国土空间政策法规、技术标准体系建设加速推进，行业管理逐步理顺，为优化国土空间格局、完善国土空间治理提供了重要的规划引领与保障，确立了国土空间规划在国家治理体系中的基础性作用。

2022年10月，中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》），是我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划，是生态文明体制改革的重要实践成果。《纲要》印发后，自然资源部加快推动全国各级各类国土空间规划编制审批工作，确保《纲要》明确的战略目标逐级传导实施，建立健全统一的国土空间规划体系。

关于省级国土空间规划，截至2024年7月，除天津市、湖北省外，29个省（自治区、直辖市）国土空间规划和新疆生产建设兵团国土空间规划已经国务院批复实施（含2017年已批复的北京市、上海市城市总体规划）。

区域（流域）国土空间规划方面，《长江经济带-长江流域国土空间规划（2021-2035年）》于2024年2月5日经国务院正式批复实施，4月9日已正式印发，成为自然资源部牵头编制印发的第一个区域（流域）国土空间规划；《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》作为全国首个跨省域国土空间规划，于2023年2月获国务院批复；《京津冀国土空间规划（2021-2035年）》《黄河流域国土空间规划（2021-2035年）》《成渝地区双城经济圈国土空间规划（2021-2035年）》正在按程序报批，中部地区、长三角国土空间规划正在组织编制。

市县国土空间总体规划均已编制完成，约83%的市级总体规划和84%的县级总体规划获批准实施。关于详细规划，截至2024年2月底，全国共划定详细规划单元约15.51万个。城镇开发边界内（含跨开发边界的单元）约6.99万个，其中已编、在编的约4.32万个。落实2024年中央一号文件部署，自然资源部联合中央农村工作领导小组办公室印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》，指导地方从实际出发，充分尊重农民意愿，分类有序推进村庄规划编制，不下达完成指标和完成时限，不盲目追求村庄规划编制“全覆盖”。

新京报：相关规划编制审批完成后还有哪些重点工作？

张兵：下一步，继续深化“多规合一”改革将成为今后一个阶段的重点任务。首先要严格国土空间规划实施监督。经依法批准的国土空间规划作为各类开发、保护、建设活动的基本依据，必须严格执行，自然资源部将基于国土空间规划“一张图”不断完善规划实施监督系统，推进国土空间规划治理数字化转型，加强国土空间规划执行情况的监管、督察和执法。

其次，发挥国土空间规划在国土空间开发保护上的战略引领和刚性管控作用，健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制，支撑构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。

同时促进城乡融合，适应新型城镇化和乡村全面振兴的需要，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

持续优化要素配置，服务支撑高质量发展

新京报：相关数据显示，今年全国用地计划总量600万亩。优势地区发展较快，用地指标需求较大。对于此次《决定》提到的“要优先保障主导产业、重大项目合理用地”，将具体采取哪些措施？

赵毓芳：主导产业和重大项目在经济发展中发挥着至关重要的作用，党的二十届三中全会审议通过的《决定》，明确提出要“优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地”，我们重点从以下几个方面去努力。

首先是持续优化土地利用计划管理方式。坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”，对纳入重点保障范围的主导产业、重大项目用地，由国家统一配置新增建设用地计划指标。健全建设用地增量安排与消化存量挂钩机制，督促地方加大存量土地盘活力度，释放更大用地空间。结合地区GDP、常住人口数量等因素，对经济发展优势地区倾斜安排基础指标，重点保障省委省政府重大战略、省级重大产业项目、重大民生工程用地，使优势地区有更大发展空间。通过持续改进土地利用计划管理方式，增量安排更精准更有效，促进有效投资形成更多实物工作量。

其次，保障项目合理用地需求。充分利用国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，积极参与建设项目选址选线，引导主导产业和重大项目合理布局，深化节约集约用地论证分析专章。持续优化先行用地政策，支持重大项目及早开工建设，适度放宽先行用地比例。优化建设用地组卷报批要求，提高审批效率，深入推进规划用地“多审合一、多证合一、多测合十、多验合一”，用足用好各项支持政策，持续释放政策红利。

最后，完善城乡用途管制政策。改革城乡建设用地增减挂钩管理方式，完善节余指标调剂及收益分配机制。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。建立健全建设用地指标交易机制，研究制定建设用地指标跨区域交易实施办法，畅通要素流通渠道，实现资源在城乡之间、东中西部之间优化配置，引导土地要素向主导产业和重大项目集聚。

下一步，我们将继续深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，按照中央改革要求，会同有关部门报请印发《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》，加快研究出台一批配套政策文件，提高土地要素配置的精准性和利用效率，切实保障主导产业和重大项目的投资用地需求。

去年农村集体经营性建设用地入市试点总成交额185.2亿元

新京报：《决定》明确，要有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益。改革情况如何？做好这项工作要注意些什么？

刘彦：目前农村集体经营性建设用地入市改革正在以试点方式在全国350个县级地区探索，2023年合计入市地块719宗，面积1.31万亩，总成交金额185.2亿元。缴纳增值收益调节金22.98亿元，留存农村集体经济组织91.76亿元，分配农民个人10.83亿元。入市土地累计带动产业投资规模1441.57亿元，累计提供就业岗位39645个，累计增加工资性收入11.39亿元。其中，累计解决农村脱贫人口就业6129人，累计增加农村脱贫人口工资性收入2.7亿元。通过入市改革，试点地区乡村产业可以在家门口落地，乡村百姓可以在家门口就业，脱贫群众可以通过自己劳动稳定增收，村集体和村民也可以获得土地收益。

摸清农村集体经营性建设用地规模，特别是条件成熟可以入市规模，是判断入市改革可否扩展、在多大范围上扩展、以何种方式扩展、蕴含多大风险等重大问题的基础。

农村集体经营性建设用地入市是我国土地制度的重大改革，事关农民切实利益，涉及各方面利益重大调整，必须按照党中央部署要求审慎稳妥推进。自然资源部已于近期在全国范围内部署“入市”潜力评估，切实做到“入市”地块位置固定、面积确定、信息锁定。同时，指导全部试点地区开展试点效果评估，集中力量进行分析研判，研究提出制定完善“入市”改革政策和进一步推进工作建议，按程序向党中央报告。

新京报：“盘活存量土地和低效用地”同样出现在《决定》里。早些时候，自然资源部部署了低效用地再开发试点工作，涉及15个省（市）43个城市，目前试点成效如何？

刘彦：2023年9月，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）,明确在15个省（市）的43个城市开展为期4年的低效用地再开发试点，在坚持“局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面探索创新政策举措，积极稳妥、有力有效地推进试点工作。

试点工作开展以来，试点城市基本完成了实施方案编制、低效用地调查认定和上图入库工作，正在组织推动低效用地再开发项目实施，累计启动实施再开发153.55万亩。

新京报：当前，各地都在重点培养产业园用地提质增效项目。《决定》指出，要开展各类产业园区用地专项治理。在你看来，专项治理的意义在哪里？要达到什么样的效果？

刘彦：自然资源部多年来持续开展开发区土地集约利用监测统计工作，不断研究完善促进开发区土地节约集约利用的政策措施。

开展各类产业园区用地专项治理，是二十届三中全会部署的一项重要工作。下一步，我们将进一步研究完善工作举措，推动园区整合优化提升，进一步规范用地管理，更好发挥园区在节约集约用地方面的示范引领作用，以更优质的空间资源、更精准的配置方式、更高效的利用效率，推动产业园区用地提质增效，进一步增强产业用地要素保障能力。

发挥国土空间规划对城中村改造的统筹引领作用

新京报：城中村改造是一项系统工程，近日，自然资源部办公厅印发了《城中村改造国土空间规划政策指引》。城中村的资源资产是如何评估的？实施地块范围又是怎样划定的？

张兵：今年6月，自然资源部印发的《城中村改造国土空间规划政策指引》把基于资源资产关系的规划编制与实施、如何维护群众的合法权益作为重点关注内容。

关于如何评估城中村的资源资产，首先，加强资源资产调查是评估的前提。要建立覆盖全域、权威统一的城中村数据资源体系。我们指导地方在城中村改造中，依托人口普查、国土调查、城市国土空间监测、地籍调查等数据基础，开展城中村基础数据、社会状况等信息的调查工作。另外，在详细规划层面细化调查。系统进行城中村基础地理信息、土地、房屋、权属、人口、经济、产业、历史文化遗存、公共服务设施和基础设施、改造意愿、专项调查等信息的摸底调查、确认和公示、核查工作，充分考虑相关部门已排查的安全风险隐患，建立工作台账。

其次，改进城中村资源资产评估的方法。要深化城中村改造体检评估，综合考虑政府、村集体和村民、市场、新市民等群体多元的诉求，善于查找突出问题。要开展资源环境、公共服务设施和基础设施等承载力评估和安全风险评估。要加强城市安全、历史文化和生态景观保护、自然灾害、社会稳定等方面的风险影响评估。在详细规划层面要强化评估和论证的深度，综合考虑设施承载力、公共卫生安全、防灾减灾、城市通风环境、成本与效益等因素，论证改造可行性。

关于城中村实施地块的划定，具体分总体规划和详细规划两个层面。总体规划层面，强化空间统筹安排，因地制宜明确城中村改造的重点区域，并根据规划实施需要做好时序安排。优先改造位于国土空间规划确定的重点功能片区、重点发展组团的城中村，坚持目标导向应改则改；优先改造安全风险隐患多、景观风貌差、配套短板突出的城中村，坚持问题导向，需改则改。对于符合规划要求、具有政策支撑和市场动力的城中村适时改造。对于总体规划已完成编制但未明确城中村改造内容的，应当通过编制近期建设规划，结合重点区域划定近期城中村改造范围，鼓励位于城市重点片区，改造可行性较高、紧迫性较强的优先划入近期改造范围。

详细规划层面，在调查评估基础上，基于资源资产，叠加地块产权信息，结合改造方式，通过详细规划合理划定实施地块范围，明确地块用地性质、开发强度（容积率、建筑密度等）、绿地率、建筑控制高度、设施配建、保障性住房配建要求等。

新京报记者 张建林

编辑 刘梦婕 校对 李立军