劳保快要破产 政府敢面对吗?

(本报系资料照片)

根据最近一次的精算报告,劳保将在5年以后破产,也就是用以前累积的基金,来贴补每一年入不敷出的情况,年复一年,基金持续耗损,5年后将全部用完,劳保无钱可发。

根据这份报告,劳保的给付在107年时,包含生育、伤病、失能、死亡以及老年在内的5项给付,加起来等于1年3890亿;到了今年,已经增加到4774亿。但由于人口老化和少子化,劳保的保费收入从107年到今年,只增加了370亿左右,所以必须不断从过去累积的基金,去贴收入不够的部分。预估今年劳保基金期末余额剩下6230亿,到了后年剩4445亿,而到了114年只剩1114亿,而于115年开始由正转为负830亿,等同破产。

如果政府每年拨预算来补不足部分,其累积速度将十分惊人。预估115年补贴830亿,累积补贴到了120年就会达到1兆7000多亿,到了125年会达到4兆4000多亿。政府曾经在多年前组成年金改革委员会,就军、公、教、政务人员、劳工的年金制度进行诊断,并提出改革建议。后来前面4个都动手了,唯独劳工,明明有建议报告,而且已经送行政院,精算报告也把它列为未来的可能情境之一,但到目前为止还是没有动静。

政府不敢动,不表示情况没有恶化。美国前副总统高尔曾说:全球暖化是一个我们不方便面对的真相,劳保即将破产则是执政者不敢面对的真相。但是这个真相攸关每一位在职劳工以及已经退休劳工的权益,也关系国家财政体系的长期负担能力,愈晚处理,其困难度就愈大,最终羊毛会出在羊身上。

基本的问题在于,人口老化和少子化,会导致劳保的支出快速增加,但保费收入的增加趋缓,甚至从122年开始逐年减少。在此同时,基于同样的原因,纳税的人数也会逐年下降。对于现在的年轻人而言,不是他们未来拿不到老年年金,就是由政府编预算补贴,而政府补贴的最后来源,不论是税收或举债,最后还是他们要负担。

国家财政也好,劳保财务也好,听起来很复杂,但基本原理跟家庭一样:如果每年的收入不足以支付支出,就必须吃老本,而老本全部吃完了,就是破产。更可怕的是,预估的劳保破产年度还有可能会提前。比如以103年底为基准的精算报告,预估首次基金累积余额出现负值的年度为116年;但到了以106年底为基准的精算报告,这个日期提前到了115年。根据法令,每3年要提出一次精算报告,以109年底为基准的报告正在制作中,根据过去的经验,今年年底会完成,并于明年年初公布。在这份最新的报告中,破产年度是否又会提前,会是个很大的担忧。

问题的根本症结在于目前的劳保制度,其架构为「确定给付制」,而其收支方式为随收随付(pay as you go)。所有采取这种制度的国家,刚开始实施时所有人都非常高兴,但一旦发生少子化和人口老化,就会发现这个制度无法继续支撑下去。很多实施这种年金的国家包括瑞典、英国、德国,开发中国家例如智利,后来都不得不进行痛苦的年金改革。做的大方向就是把年金分成不同阶层,最底层是基本保障,再往上用其他社会保险制度及私人保险一层层叠上去。但是不管有多少层,基本的精神就是除了底层最低保障外,都必须往「确定提拨制」移动。在后者之下,任一人所领的退休年金,就是过去历年的累积提拨及其产生的投资收益而来,别人拿不走,但也不会增加,一如目前劳保以外的「劳退」制度。

但是要做这种转型非常困难,过程中通常必须出现两件事,一是政府找到特别的财源,来解决整个体系的破口问题,二是即便如此,通常必须配合给付的降低或是费率的增加,前者并溯及既往。这条路很痛苦,也不容易,但正因为如此,更应该早日积极面对,不能逃避。劳保改革,今天不做,明天会后悔;今年不做,明年会后悔。(作者为东吴大学巨量资料管理学院讲座教授,前行政院政务委员)