李家侬／农业发展权移转的争议：国土计划的挑战

▲教授李家侬指出，针对农业发展权移转的推动，是否符合国土计划的核心精神，是一个亟需讨论的重要课题。（示意图／取自免费图库Pixabay）

● 李家侬／中国文化大学土地资源学系教授兼系主任、中华城市管理学会理事长

近年来，随着国土计划的推行，我国对农地的使用规范更加严谨，其中农业区的划设主要分为农1与农2两类。这种分类旨在依据土地的自然条件、农业生产潜力及永续发展目标，对农地进行合理利用与保护。然而，针对农业发展权移转的推动，是否符合国土计划的核心精神，成为一个亟需讨论的重要课题。

首先，需要明确的是，国土计划中划设的农1与农2地区，对农民的财产权本身并无直接影响。农地的主要功能是进行农业生产，而这些规范在本质上只是为了引导土地朝向最有利的使用方式，实现农业发展的最大效益。同时，农业区并不存在都市计划中「容积发展权」的概念，也就是说，农地的价值并非以发展为其他用途为基础，而是以其农业生产功能为核心。因此，农业发展权移转的推动实际上是对农地功能的一种重新定义，其影响不仅限于个别土地的使用，还可能对整体国土规划与土地管理体系带来颠覆性冲击。

农业发展权移转的核心逻辑在于，允许农地所有者将其土地的发展权益移转至其他区域，这意味着农地的功能不再仅限于农业生产，而被视为一种可交易的资源。然而，这样的概念与国土计划及都市计划的基础精神存在重大矛盾。国土计划强调土地的功能划分与使用管制，目的是确保土地资源的永续利用与空间秩序的合理维持。一旦允许农地的发展权移出，其后果可能是无法挽回的。农地一旦失去其原有的农业用途，将难以恢复，而土地的整体管理秩序也可能因此遭到破坏。

更重要的是，农地发展权的移出会使该土地永久失去变更的机会。换言之，这块土地的农业价值不仅难以被恢复，其在未来国土计划调整中的灵活性也将大幅下降。这种不可逆的损失，不仅会削弱农民的财产权保障，还会对整体国土规划的调整能力造成长远的限制。国土计划的核心目标是实现土地的永续利用与公共利益的最大化，而农业发展权移转则可能导致土地资源的过度开发与不当利用，进一步削弱土地的公共属性。

综观以上，农业发展权移转并非单纯的土地交易或资源再分配问题，而是涉及国土规划、土地利用管制、农民财产权保障以及公共利益实现的多重挑战。在当前的国土计划框架下，农业区的划设已经为土地利用设定了明确的方向，其功能定位不应被轻易改变。如果允许农地发展权移转，不仅会造成农业区功能的混乱，还可能对都市计划与国土计划的整体性与协调性构成严重冲击。国土计划的核心精神在于通过合理的划设与管制，实现土地资源的永续利用，而农业发展权移转的推动则可能破坏这一初衷。

农业发展权移转涉及的问题不仅仅是土地价值的重新分配，更是对国土计划精神的重大挑战。一旦开启农地发展权移转的政策口子，可能对我国的土地管理体系带来不可逆的负面影响。因此，相关政策的推动应极其谨慎，并需充分考量对农民财产权保障、土地永续利用以及公共利益实现的长远影响。

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