林采宜：哪个省份对土地财政的依赖度最高？

本文作者林采宜为中国首席经济学家论坛研究院副院长，张菁为中国首席经济学家论坛研究院研究员。

1. 从全国口径来看，我国对土地财政的依赖程度高达35.9%，若涵盖相关间接税收及隐性收入，政府的综合财力对土地相关收入的依赖程度应当在四成以上。

2. 从各地方口径测算，2021年我国各省市自治区地方财力对土地财政的依赖程度在25%至64%的区间，其中，江苏、浙江、湖南以及中等收入水平的省份如湖南、安徽、福建等地对土地财政的依赖程度较高，北京、上海等一线城市由于其房地产市场逐渐转向存量房，因此卖地收入不再是地方政府财政的主要来源。

3. 根据地方本级口径，2022年1-7月国有土地使用权出让收入锐减31.7%，从房地产市场供求现状来看，存量房规模日益增长，增量房产供给和需求都在下滑，土地财政难以为继，如何开源节流，实现财政平衡是各地政府都将要面对的严峻功课。

一、 土地财政在政府全部财政收入中的占比超过35%

我国政府的综合财力主要由“四本账”构成，即一般公共预算收入（50.3%）、政府性基金收入（24.3%）、国有资本经营收入（1.3%）和社会保险基金预算收入（24.1%）[1]。其中，土地财政主要与政府性基金收入和一般公共预算收入相关。

2021年，全国政府性基金收入9.8万亿，占财政总收入比重为24.3%，体量列为财政收入总口径的第二（图1）。其中，国有土地使用权出让金收入8.5万亿元，占政府性基金收入比重为86.7%（图2），加上与土地相关的国有土地收益基金、农业土地开发资金收入，合计占比88.9%，可以说目前政府性基金收入主要依赖土地财政。

2021年，全国一般公共预算收入20.3万亿，占财政总收入比重为50.3%，其中，土地相关的税收收入包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税等，合计2.1万亿，占一般公共预算收入比重为10.3%[2]。

从全国口径来看，我国2021年对土地财政的依赖程度[3]为35.9%（同比下降1.7%），因测算口径未涵盖房地产业相关的增值税、所得税等间接税收，亦未包括政府通过抵押土地贷款等隐性收入，实际上我国地方政府财政对土地相关收入的依赖程度应当在40%以上。

二、 哪个省市对土地财政的依赖度最高？

从各地方的统计口径测算结果来看，2021年我国各省市自治区地方财力对土地财政的依赖程度在25%至64%的区间，其中，江苏、浙江、湖南对土地财政的依赖度均高于60%，分别为63.54%、63.16%和63.16%；西藏、内蒙古对土地财政的依赖度低于30%，分别为28.71%、25.29%[4]。

除财力雄厚的江苏、浙江之外，湖南（63.16%）、安徽（57.40%）、福建（57.94%）等中等收入水平的省份对土地财政的依赖程度较高，而北京（40.53%）、上海（41.15%）等一线城市的土地财政依赖度相对较低，其原因是因为这些城市的房地产市场交易逐渐转向存量房，因此地方财政对卖地收入的依赖度没有那么高。以北京为例，2021年北京商品住宅成交27.77万套，其中二手住房成交19.11万套，占比近七成[5]。

三、土地财政难以为继

截至2021年底，我国城镇化率64.7%，人均城镇住房面积达37.8平方米，存量房规模不断增长而增量房产供求增长将明显放缓。根据地方本级口径，由于房地产市场的供求萎缩，2022年1-7月，国有土地使用权出让收入同比锐减31.7%，其中房地产开发投资的土地购置面积和土地成交价款分别同比下降48.1%和43%；商品住宅的销售面积和销售额也分别同比下降27.1%、31.4%，可见地方政府的土地财政难以为继。如何开源节流，实现财政平衡是各地政府都将要面对的严峻功课。

注释：

[1] 本文测算：财政总收入=一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资产经营收入+社保基金预算收入。

[2] 未涵盖相关建筑和房地产业的增值税、所得税等，存在一定低估。

[3] 土地财政依赖度=土地财政收入（国有土地使用权出让收入+国有土地收益基金收入+农业土地开发资金收入+城镇土地使用税+土地增值税+耕地占用税+房产税+契税）/（一般公共预算收入+政府性基金收入）

[4] 黑龙江、西藏采用2020年数据；江西、海南、山西未披露全省口径数据；山东、陕西、天津部分细项未披露，数据存在一定低估。

[5] 数据来源：北京住建委。