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林忠正／台湾民主的三道阴影：中国、国家认同分歧、司法失能

● 林忠正／经济学博士、曾任民进党副秘书长

过去三十多年台湾在英国「经济学人」公布的「民主指数」调查报告中，一向都被列为有瑕疵的民主国家，排名也都在三十多名。不过，前些日子「经济学人」公布的2020报告，台湾突然窜升到全球第十一名，而且首度被列为「完全民主国家」。

台湾民主化的进步受到国际社会的肯定，当然是台湾人民长期以血涙对抗独裁和威权体制，追求自由民主的结果。台湾终于得到了民主桂冠的加冕，这是做为台湾人的骄傲。在全部五项评分中台湾都有明显的成长。「选举过程与多元化」从9.58成长到10分，「政府运作」从8.21到9.64，「政治参与」从6.11到7.22，「政治文化」从5.63到8.13，「公民自由」从9.12成长到9.71。

台湾民主桂冠　来自抗疫成功

凭心而论，台湾能够在民主指数的评鉴中能够迅速脱颖而出，最重要的助力，就是台湾在这场肺炎的世纪大浩劫中表现非常杰出之故。

当各国政府相继都采取了隔离、封城、锁国、电子监控、与维持社交距离、等强制性措施，必然侵犯民众的公民自由，也因此在「公民自由」这项评分上，唯有台湾至今未尚未采取锁国与封城的严厉手段，所以拿到全球最高的9.71分，与纽西兰同列全球第一，甚至比「民主指数」排行榜永远第一名的老牌民主国家－挪威都还要高。

尤其台湾政府在对抗病毒的战役中，有效地防堵病毒的入侵，还顺利完成了立法院和总统的改选。所以在「政府运作」远比自吹自擂防疫成功的中国高了5.34分之多，得到9.64的超高分；更在「选举过程与多元化」拿到满分。

不过凭良心讲，台湾人民由于过去SARS的深刻教训，大部人都很积极洗手、消毒和戴口罩，防止疫情扩散，对于政府一些无心但侵犯人权、个人隐私、和破坏法治程序的防疫措施，台湾人民都抱着宽容和理解的心，接受政府的防疫指挥，完全不像西方国家动辄发生群众抗争的事件。

不过，换个角度看西方国家民主体制之所以巩固，就是常有「刁民」挑战政府的作为，民主才会不断进步！

▲台湾防疫工作广获各国赞赏。图为国防部化兵群。（示意图／国防部提供）

检讨政府抗疫危机措施　民主更巩固

台湾政府为了阻挡疫情入侵，行政部门或多或少以便宜行事的方式，监控人民的人身自由，并且大规模收集个人资讯，包括电讯检查和个人足迹的追踪。

本来台湾就缺乏一个中央管理机构，专事监督个资的搜集与保护，而且政府也并未随危机的变化，在采取各种防疫措施之前，先向立法院做滚轮式报告，包括个资如何监控？如何管理？如何销毁？

在一个完美的民主法治社会，这些都应该事先取得立法院同意或授权，而不是用一个抗疫的笼统法律就号称取得了全面性的授权，以致于排除了国会必要的监督。

民主程序虽然会受到在野党的挑战，但却是台湾蜕化成为「完全民主国家」的必经之路。所幸，台湾的防疫指挥每日的记者会随时报告疫情的变化和宣布最新防疫措施，虽然弥补了台湾不完备的民主程序，但这就是台湾防疫在全球排名上一直输给纽西兰和澳洲的主要原因。

这当然是由于华人政府一直有行政权过度膨胀的历史通病，以致于台湾政府在悤忙之间或危机之中，也常忘了谁才是国家主人的民主原则，因而出现伤害人权和法治的权宜措施。

如果执政的民进党能够事先完成各种防疫措施的法治程序，台湾的民主就会非常完美。很遗憾，在这次全民抗疫过程中，在野的国民党立法委员并未借此推动台湾民主的深化，却采取亲中为主轴的批判和杯葛，反而激起许多民众的不满，以致台湾社会忽略了在抗疫中进行民主深化的契机；但是，国民党本身也得不偿失，在大多数民众心中深深地刻上了专门伤害台湾的红统形象！

▲ 民进党抨击，国民党是防疫破口队。（图／翻摄自民进党脸书）

台湾得到民主桂冠的加冕　不代表台湾民主不会倒退

由于「经济学人」的「民主指数」排名是根据各国在「选举过程与多元化」、「政府运作」、「政治参与」、「政治文化」、以及「公民自由」等各项目得分结果的高低比较，并非「制度」或「成因」的分析和比较。

每个国家随时可能因为内、外在因素的变动，而造成「民主指数」得分的增减和排名的变动，例如一个国家和他国发生了战争、或内部爆发内战、或在社会方面出现了严重的种族冲突和群众运动、或在经济上面临了大衰退和严重失业，或爆发大规模的人传人的疾病，或出现大规模的天然灾害...等重大事件，总是会考验政府、政党和民众，在危机中如何互动和相互影响，而形成应变的决策和行动。

因此政府的运作、选举的活动、公民权利的保障、基本人权，甚至政治文化等等，都可能因为变局或危机，而出现重大的变化，民主指数的得分和排名也就随着变化。

今天台湾的民主指数已经被列为「完全民主」的国家，并不是代表台湾民众从此就可以过着安和乐利的民主生活，因为台湾的民主仍然存在三道阴影，随时可能演变成民主的破口，动摇台湾得来不易的民主生活。

▲ 经济学者指出，台湾民主仍存在三道阴影：中国、国家认同分歧、司法失能。（图／记者任以芳摄）

台湾民主第一道阴影：中国

台湾民主的第一道阴影，就是「与狼为邻」。

台湾和大多数国家不同，在中国的武力威胁下，台湾一直存在国家生存的危机。中国若对台湾发动侵略战争，或以武力封锁台湾，主战场就在台湾本岛或周遭海域。台湾为了生存，政府势必被迫立即采取战时管理的模式，台湾的民主和人权必然受到极大的冲击和限制。

但是，这道阴影是否会变成民主的破口，并非操之在我，我们只能强化国防力量，事先规划应变的策略和措施，升高中国武统台湾的代价，降低中国动武的机率！

▲ 经济学者建议，台湾要强化国防战力，升高中国武统的代价。（图／记者李毓康摄）

台湾民主第二道阴影：国家认同分岐

台湾民主的第二道阴影，就是宪法所描述的国家和台湾实际运作的国家之间存在严重的分歧，以致于一个岛屿国家的住民分裂成两种国家认同：中国认同和台湾认同，也就是统独认同的不同。

如果中国愿意排除「武力统一台湾」的选项，台湾内部统独认同的对抗，也是可以用民主的方式解决。即使统派在政治上的终极目的是要消灭中台湾（中华民国）这个主权国家，但由于统派处于少数的地位，这种看法应该不致于造成台湾民主的崩坏。

如果台湾真的被中国和平统一了，没有人相信台湾的民主指数不会大幅下跌；但是，如果这个选项是台湾人民自由投票的结果，也怨不得人。

事实上，中国一直把武力统一台湾作为选项之一。除了经济利益的诱惑，七十多年来中国对台湾的文攻武吓也不曾停止，并且积极渗透台湾社会，收编政治和社会组织。

▲ 经济学者指出，中国对台渗透越多，将升高台湾内部统独对抗。（图／记者陈明仁摄）

为了对抗中国这类的渗透，台湾这几年来也陆续订定了国安五法的对策，这些法律多少对公民与中国交往的自由和权利有所限制。事实上，中国对台湾的渗透越多，台湾内部统独的对抗就更会升高，占多数的独派民众有可能催促政府订定更严格的法律，限制台湾民众和企业对中国的自由往来。

让我们假设独派的激进派系若掌控了政权，为了保衞台湾，最坏的情境是搞出了类似国民党过去到处抓匪谍的高压措施。这一定会挑战台湾的民主制度，压缩台湾的公民自由、政治参与、政治多元化，包括起诉红统的「叛国份子」、限制红统人士出任政府官员或参选公职等结果，台湾「民主指数」的得分就会大幅滑落。

但是，相反的情形也可能发生，例如急统派取得了台湾的政权，开始大规模地清算独派人士。在这种极端的政治情境下，台湾的「民主指数」也会跌落到地狱。

上述两种极端的例子就是用来说明，统独两种国家认同的对抗若过度激化，可能会变成台湾民主的破口。

▲ 经济学者认为，当台湾内部统独过度激化，将成为台湾民主破口。（图／记者屠惠刚摄）

台湾民主第三道阴影：司法体系失能

台湾的民主存在着第三道阴影，也就是台湾无能而腐化的司法体系。

自由和民主的制度，不只是各级行政首长和民意代表的定期改选而已，还一定要有独立而公正的司法体制，才可以节制执政者推动极右或极左的不当统治和立法。

但是，在台湾的宪法体制，司法机构对行政机关和立法机关，都缺乏有效的制衡功能。我们的宪法规定，只有司法体系里的大法官会议透过释宪程序，才能针对立法院的不当法律或行政院的不当作为，宣告违宪而失效。

但是，到底什么样的案件才可能排入大法官会议的讨论案呢？一般人要历经法院体系已经（三审）定谳的案子，大多数受害者要拖很多年诉讼之后，才有资格申请释宪。但是，大法官也可以置之不理。在实务上，大部分的宪法官司都注定无疾而终。

▲ 学者指出，台湾司法对行政和立法机关，缺乏有效的制衡功能。（图／记者屠惠刚摄）

在这种司法体系下，各级法院的审判或决定都不能直接依据宪法所定的条文与精神，以保障宪法赋予人民的自由、民主、基本人权、和财产权等权利。换句话说，一般法官都没有权力来裁定政府的法令和施政措施是否违宪。

在台湾宪法，本质上就是供奉在神桌上的神主牌仔，通常是当局者有需要时，才会搬出来祭拜一下。何况数十年来，台湾人民在争取的民主化的艰辛过程中，司法体系的大、小法官几乎不曾付出丝毫的心力，也不曾对抗过超过半世纪以上的戒严法令以及血腥的白色恐怖等严重的违宪行为，以至于司法官在台湾人民心中的地位一直不高，不是没有原因的！

此外，台湾的司法审判在传统上都以法官的「自由心证」为尊，轻视「证据原则」，因此法官很容易沦为执政者和权贵的打手，或是财团和富商的买办。

这种司法审判制度从过去到未来，怎么有可能挑战当权者和政府违反民主、自由、和人权的法令和行政作为呢？特别是台湾外有中国武统的强烈压力，内有统独的激烈对抗，政权更替又相对频繁，司法体系怎可能在这些纷纷扰扰的大小政争中，扮演独立而公正的裁判者呢？

▲ 经济学者批判，台湾的法官很容易沦为执政者和权贵的打手，或财团和富商的买办。（图／记者屠惠刚摄）

人民不信任台湾的司法和司改

尤其司法体系最近在台湾社会爆发了集体腐化的丑闻，一位富商的手札记录了近二十年来与一百多位法官、军警检调高官的密集晏饮、密会、送礼、和股票买卖、等乖张的行为，引发社会哗然。这是一个具有代表性的案子，说明了有钱人如何运用金钱利益和人际关系，有效地影响各级法院的判决。

这事件只是露出的冰山之一角，司法官玩法和腐化不是个案而已，早已经是司法体系的系统性问题。

日前台湾一个民间司改的团体针对台湾司法公信力做了一个详细的调查，分析的结果显示65.7%的台湾民众认为司法官会参加不当饮宴和收受礼物；68.9％的民众对台湾司法审判制度不信任；62.5%的人民不相信法官会公平审判；而且60.3%的民众对引进参审制的司法改革不满意；甚至高达76.7%的民众赞成引进陪审制度。

这样一个不受人民信任的司法体系，如何能在民主国家里扮演一个制衡行政和立法的关键角色？甚至连人民之间的䜣讼都因自由心证的权力而造成法官腐化，审判成了不公不义的金钱游戏。

这样一个司法体系如何捍卫政治上的自由、民主和基本人权，社会上的公平和正义，以及人民之间的合法权利呢？

由于台湾司法体系的制衡和审判两种功能都设计失当，一旦强人或偏激的民粹领袖再度出现在台湾时，台湾的司法机关势必再次沦为政治打手，或是恐怖统治的帮凶，成为破坏民主的力量。

即使在正常的时候，台湾的司法机关也无法有独立而公正的审判机制，以捍卫社会的公平和正义。这难道不是台湾民主最深沈的阴影吗？

林忠正／台湾民主的三道阴影：中国、国家认同分歧、司法失能

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