卢锋：外部失衡和产能议题或重回G20讨论热点
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作者|卢锋、李双双、石先进、潘松李江（2024年10月30日）
▲卢锋（北京大学国家发展研究院教授）
近年我国外部顺差较大幅增长，经济运行面临新一轮外部不平衡。疫情大流行阶段国际经济普遍面临供不应求和通胀压力，贸易伙伴国比较平顺接受了我顺差增长未起波澜。然而过去一年多来，美欧等经济体借口补贴和产能过剩对我顺差增长特别是“新三样”出口大加责难，今年前9个多月我国在WTO内遭遇的贸易救济调查案件数创历史新高，其中约六成由发展中经济体甚至低收入经济体发起。如我们去年9月初相关评论提到的，疫情期相对平静的传统经贸争端议题可能正重回新一轮激活状态[1]。
基于新世纪对外经贸关系演变经验，我国外部顺差失衡上升会在大国双边领域与WTO框架内面临压力，还会在G20等多边对话场合引发反应。今年7月底G20财长和央行行长会议期间，美国财政部长耶伦在记者招待会上呼吁G20对话重新重视外部失衡，并提到不少G20成员赞同这一建议[2]。从G20历史看外部失衡与产能问题是其经常讨论的议题，考虑我国顺差失衡短期难以得到实质性调整，有关议题进入G20等多边场合的可能性上升，如何应对相关形势成为管理外部经贸环境演变的一个现实问题。
1、新一轮顺差失衡及争端或将持续
随着国外经济环境演变，近年我国对外顺差规模扩大和结构提升，并在我与美西方经贸关系领域引发一系列反响；尤其是我国“新三样”出口超预期飙升，对主要发达经济体引入新的竞争压力，美欧等经济体以产业补贴和产能过剩为借口频繁质疑我出口顺差增长，甚至采用关税保护主义措施加以遏制。
与新世纪初年外部失衡比较，我国近年顺差扩大呈现突出特点[3]。例如我国近年经常账户顺差相对增长较为温和但是货物贸易顺差增幅较大：经常账户顺差GDP占比从2018年0.17%上升到2022年2.47%，2023年回落到1.41%；货物贸易顺差从疫情前两年的年均4000多亿美元增长到2022-2023年的年均8000多亿美元，2022和2023年货物贸易顺差占GDP比例分别达到4.67%和4.59%。
另外货物贸易中主要是制成品特别是高技术产品顺差增速较快。制成品顺差2021-2023的三年平均值为16993亿美元，比疫情前三年的年均9490亿美元增加了7503亿美元，增幅为79.1%。去年仅“新三样”产品出口就创造了近1500亿美元，顺差增量比疫情前增加了近1300亿美元。顺差占全球顺差比重大幅提升：2023年我国货物、制成品顺差占全球顺差总额比重分别上升到30.5%和63.5%。另外我国货物贸易顺差占全球GDP的比例也上升到历史新高。
除了受疫情期国际市场供不应求形势影响，主要有两方面因素推动近年我国顺差走高。一是国内产业技术升级提升外部竞争力。近年我国制造业转型升级阶段性突破，例如在先进船舶制造、轨道交通装备、石化基础原材料、大型飞机和宽体客机、航天装备、医疗器械、芯片研发制程、工业机器人等领域都取得不同程度的阶段性进步，产业进步转化为某些中高端和个别新兴部门新的外部竞争优势，与美欧等国在国际市场上形成更宽界面和更高层次的竞争替代关系，并通过出口增长与进口替代推高顺差。
二是内需和本币实际汇率偏弱、部分行业产能冗余度偏高等短中期因素。近年经济运行呈现供给较强与需求增长偏弱并存的“供强需弱”态势，间歇性增长下行压力伴随一般物价较低位运行，加上美元指数高企导致人民币实际汇率走弱，通过价格因素调节出口和进口助推顺差增长。部分行业过度内卷和产能冗余度偏高，边际上增加企业对外出口压力；美西方贸易壁垒阻碍我国优质产能充分利用国际市场，反过来会增加我国产能压力并促使企业寻求在替代性市场扩大出口。
我国近年出口增长引发美欧等国两方面反弹。一是其财经高官和主流媒体，纷纷指责我国过度补贴和产能过剩导致顺差扩大，挑起经贸领域新一轮“口水战”。去年9月美国商务部长就指责我国在非高端半导体行业产能过剩。今年4月耶伦财长访华前后，将产能过剩质疑发展成为主流叙事。欧盟和其它西方国家高官也有类似言论。新世纪初年有关人民币汇率低估导致顺差的指责，近年在新形势下发展成为“体制扭曲-过度储蓄和补贴-产能过剩-出口增长”的叙事链条。美西方媒体则为现实形势贴上所谓“第二次中国冲击”的标签。
二是美欧等国采取贸易保护措施，利用各种借口对我电动汽车等进口商品加征关税，挑起新一轮“关税战”。例如美国今年5月宣布对我国电动汽车额外加征100%关税[4]。欧盟则在2023年10月对我电动车进口发起反补贴调查，并从7月4日开始对我国电动汽车实施4个月临时加征关税[5]。8月26日加拿大步美国后尘宣布将对从中国进口的所有电动汽车加征100%的关税[6]。个别新兴经济体如巴西、土耳其也有所动作。今年WTO框架内我国遭遇贸易救济调查立案数创历史新高，甚至有个别低收入发展中国家今年也在WTO对我采取了多起贸易救济措施。
从上述驱动因素看，人民币实际汇率偏弱有可能随着美联储降息和美元指数走低在短期明显改观，我国内需不足随着逆周期调节政策加码或许能在中期得到实质性调节，然而我国经济追赶大势在未来较长期有望持续。基于上述分析，我国出口动力较强及其引发的失衡与产能争论在短期难以彻底化解，甚至可能存在长期化风险。值得注意的是，从G20最近相关动态看，这方面争辩可能会从双边磋商内容、WTO诉讼对象延伸成为G20平台对话议题，需要我们未雨绸缪。
2、G20外部失衡对话历史与认识借鉴
虽然外部失衡与产能问题重回G20议程对我国具有某种针对性含义，然而从G20产生及对话议题演变及影响看，我们或不必完全从消极方面看待上述动向，而是仍应务实和积极地面对，把坚持斗争与理性对话结合起来，努力探求用建设性方式化解现实矛盾。2016年我国举办G20杭州峰会期间，我们曾系统回顾G20创建及演变过程[7]，下面简略回顾总结相关历史和经验，并简略讨论其提供的借鉴。
G20由G7扩容而来。二者在成员构成与功能定位都有不同[8]，然而都显示经济全球化客观需要创设新的国际合作机制，以调节宏观与经贸领域频繁出现的新矛盾。20世纪70-80年代，在国际经济发展不平衡规律作用下，日德经济相对美国持续追赶，导致美日美德经贸关系紧张，尤其在汽车和电子等可贸易领域频发争端。当时布雷顿森林体系最初规则体系已崩解，正推进的关贸总协定（GATT）远不足以协调大国间贸易利益争端，对新国际协调机制需要推动七国集团合作机制应运而生。
1973年，美国财长舒尔茨在白宫图书馆发起的首次“图书馆集团”（G4）会议成为G7的前身。后来随着日本和意大利的加入，G4逐渐扩展为G5、G6并定型为G7，其成员国家通过年度峰会和部长级会议等讨论和协调全球经济、政治和安全等重大问题。该机制在财金方面进行的开放宏观经济政策协调，对在两次石油危机冲击与德日高速追赶背景下维持西方经济体系大体稳定，对在GATT框架下推进国际贸易自由化进程都产生积极影响。
1997年东亚金融危机爆发及其全球性影响释放，使得国际社会认识到随着新兴经济体成长及其重要性上升，局限于主要发达经济体的宏观和金融政策协调已不足以维持世界经济稳定，为后来创建G20对话机制奠定了基础。1999年，G7峰会决定创建G20财政部长和央行行长会议机制，作为新兴经济体与发达经济体之间就经贸政策进行对话与协调的平台。2008年国际金融危机爆发后，经美国倡议并得到中国等新兴经济体同意，G20部长会议提升为G20领导人峰会机制，成为当代国际经济对话和治理的主要平台。
20多年来G20对话聚焦议题随国际环境演变而变化，外部失衡与产能是长期比较常态性关注的问题。G20部长级对话机制启动初期，针对东亚金融危机冲击对话主要聚焦宏观金融稳定，不过由于开放环境下金融危机往往与过度逆差失衡存在联系，当时对话也涵盖外部失衡议题。例如2000年蒙特利尔公报强调经济政策、汇率安排与审慎负债管理对减少经济失衡的重要性，2002年新德里公报明确提到全球经济失衡。
此后到2008年国际金融危机爆发前，中国经济超预期快速追赶推动全球经济格局转变，表现之一是中国、部分东亚经济体与资源出口国的贸易顺差大幅增长，伴随美欧等发达经济体逆差飙升。这个时期G20对外部失衡关注度显著提升，我国外汇储备增长与人民币汇率低估成为讨论设计对象。例如2005年10月在北京召开的G20财长和央行行长会议，提出要“加强全球合作，实现世界经济的平衡有序发展”，“决心实施必要的财政、货币和汇率政策，加快结构调整，以期解决失衡问题，化解风险”。2007年在开普敦G20两长会议针对全球失衡提出调整方针：“美国应采取措施提高本国储蓄水平，欧盟应进一步通过改革加快发展，日本应进一步推进结构改革和巩固财政，亚洲新兴市场经济体要通过改革刺激内需，而产油国应注重宏观经济的稳定”。
2008年国际金融危机爆发后G20升级为首脑峰会。针对危机形势，2008年11月首届G20华盛顿峰会和2009年4月伦敦峰会暂时搁置经济失衡话题，聚焦各国合作应对金融危机冲击以及国际金融体系改革问题。然而危机高潮过后的2009年9月 G20匹兹堡峰会上，全球失衡调整便重回G20对话热点：美国主张将全球经济再平衡作为峰会主要议题之一，提出G20应推动建立“可持续和平衡增长的新经济框架”，得到欧洲国家和IMF等方面赞同。这次峰会决定创建G20增长框架工作组（FWG），制定了“强劲、可持续、平衡”的增长方针，其中“平衡”显然体现防控外部过度失衡要求。
2010-2011年是G20对全球失衡议题聚焦度最高时期，并试图引入具有数量约束含义的失衡治理机制。2010年10月G20首尔峰会确定由G20两长会议负责设计全球经济再平衡的“参考性指南”，受G20委托IMF在2010年底提出定义外部失衡的“拇指法则”，即经常账户占GDP比重超过4%[9]。在2011年2月G20巴黎两长会议上，各成员方就全球经济失衡评估指标达成了初步一致：将公共债务、财政赤字、私人储蓄率和私人债务等变量，作为界定一国内部经济失衡的主要指标；将贸易账户、净投资收益与转移账户等，作为界定一国外部经济失衡的指标[10]；由于我国坚持，汇率与外汇储备没有列入识别外部失衡的指标组合，不过各方同意衡量一国经济失衡时“适当考虑汇率、财政、货币和其它政策”。2011年4月的G20华盛顿财长会议最后同意采用IMF提出的失衡度量方法。在危机倒逼与政策调整双重作用下全球失衡显著缓和：全球经常账户总额占GDP比例值从危机前2.9%峰值下降到2010年2.2%，后逐步回落到疫情前1.6%低位。
2013-2017年间全球失衡矛盾减缓背景下，G20仍保持了对相关问题的持续关注。该时期G20对话重视WTO改革与结构性改革议题，包含试图从机制上治理外部失衡的用意。尤其是钢铁行业等部门性产能过剩成为关注新焦点。2013年圣彼得堡G20公报与2014年布里斯班G20公报，分别提到部分行业结构性问题与结构性改革重要性，2015年安塔利亚G20公报提出创建全球钢铁产能过剩论坛（GFSEC），呼吁论坛成员合作行动解决钢铁行业的结构性产能过剩问题。2016年G20杭州峰会通过创建GFSEC的决定，为该论坛于2017年在德国柏林首次会议召开铺平道路。
2018-2019年特殊背景下G20再次聚焦全球失衡：当时实际情况是全球外部失衡与十年前比较已较大幅度缓解，然而美国特朗普政府基于其贸易保护主义立场，推动G20峰会主席国日本将全球失衡列为G20增长框架工作组主要议题展开讨论。2018年7月IMF发布的《对外部门报告（2018）》（ESR）认为，2017年全球经常账户仍存在40%-50%失衡，其中强调中国顺差贡献约占1/3，明显带有立场偏见。2018年G20峰会领导人宣言指出：“有必要根据具体国情精心制定宏观经济和结构性政策，以解决过度失衡问题，降低实现二十国集团强劲、可持续、平衡和包容性增长目标的风险。”
疫情期G20重点议题转变，失衡和产能议题暂时淡出。疫情大流行冲击下，2020年G20讨论焦点转向全球卫生危机应对与经济复苏，重点关注在疫苗研发、生产和分配的国际合作，通过协调宏观经济政策缓解疫情冲击影响。鉴于全球供应链与数字经济在疫情期作用彰显，两方面议题在G20对话中地位显著上升。在提升全球供应链韧性题目下，G20对话讨论涉及重新评估供应链战略、拓宽多元化供应来源、发展区域本地生产能力、加强国际合作以应对未来可能的供应链中断等问题。G20还倡导加快数字化转型问题，讨论共同应对数字鸿沟、数据安全、数字货币等问题。另外地缘政治的经济影响、气候变化、向清洁能源转型、绿色复苏与可持续发展等，也成为G20关注的重点议题。
上述简略回顾有两点政策启示含义。一是G20既有进步意义也有局限性，我对其应辩证看待与两手应对。G20是经济全球化要求治理全球化这一规律作用的产物，有助于减少全球经济体系运行的摩擦和风险因素，有利于新兴大国利用外部发展环境，因而具有进步性和积极意义。然而G20又存在多重局限，例如少数方国家会借助其优势地位影响操控主导对话议程谋求自身利益。这就需要我们两手应对：一方面主动参与G20平台对话，充分发挥其调节国际经贸关系矛盾的积极作用；同时识别抵制个别成员的不合理诉求与不公平操作，防控其局限性带来的消极影响。
二是G20对话涵盖失衡和产能问题可谓题中应有之义，我方对此可中性看待、积极参与并能动影响，无需特别抵制。国际发展不平衡规律推动大国竞争力相对消长和国际经贸格局变化，由此派生矛盾客观上需要调节。常识表明，对现实经济矛盾通过对话沟通寻求合作解，好于诉诸关税贸易战等冲突手段。有关失衡对话贯穿G20历史，虽然特定时段带有个别大国影响议题设定的不合理性，总体看是现实经济演变矛盾在多边治理层面派生的理性反应，对缓解矛盾或避免更剧烈冲突不无积极影响。因而对新形势下失衡与产能问题重回G20对话热点前景，我国作为重要利益攸关方可直面现实并因势利导。
3、我国应对政策探讨
第一，正面阐述我国产能与出口增长有利于全球经济与绿色转型的积极贡献，回应美西方有关我国补贴扭曲导致出口顺差的片面不实指责。我国新三样部门快速发展，建立在技术水平提升与成本大幅下降基础上，正在大幅降低发电等部门绿色溢价并展现绿色转型趋于成功的现实前景，我方可利用G20平台积极说明有关新三样产能与出口增长的积极意义。同时基于经验事实和具体案例说明，我国新三样发展是市场基本面综合条件与政策支持共同作用的结果，绝非仅仅是政府过度补贴的结果。正如我国财政部廖岷副部长在今年7月27日G20会议期间指出的，“中国过去40多年的改革开放经验告诉我们，没有一个行业可以仅仅依靠政府的支持成为具有全球竞争力的行业。”[11]
第二，本着顾全大局求同存异精神，准备在维护我方基本利益和坚持原则前提下，在过渡阶段采取某些有助于缓和矛盾的举措，同时要求和督促重要贸易伙伴做出相应政策调节。例如在坚持WTO贸易规则基础上，对于满足WTO贸易救济规则认定标准的行业案例，我国本着互助合作的立场，准备考虑在特定期限内对价格、数量进行适当调节和规制，配合和帮助贸易伙伴国缓解市场格局变动带来的调节压力。借鉴通过对外直接投资缓解顺差压力的经验，通过支持企业到国外直接投资形成先进产能，一定程度上替代国内出口缓和顺差不平衡。同时要求美欧等主要贸易伙伴减少直至取消单边关税措施，督促贸易伙伴对WTO规则体系下的贸易救济案例采取更为积极磋商立场，承诺不再追加关税措施，防范继续过度采用国家安全标准采取保护政策。
第三，考虑建议在G20平台下创建“全球新三样发展论坛”，通过对话寻求新三样等绿色产业发展的国际合作途径。论坛定位于交流新三样发展对全球绿色转型的积极意义，讨论行业发展出现的技术、市场、贸易等方面的新情况新问题与矛盾协调方式，特别要引导讨论国家安全目标对贸易政策的影响，探索通过对话厘定和形成国家安全因素影响贸易政策的合理边界标准，避免过于宽泛地运用安全标准实施贸易保护政策导致国际市场碎片化风险。G20成员以及其它利益攸关经济体都可自愿参加该论坛，建议由中国担任主席国或中美欧担任轮值主席，在北京或三国定期举办论坛。
第四，以自身可持续高质量发展目标为本位，将国内经济再平衡要求与国际经贸政策结合起来，增加在国际上讨论外部失衡与产能问题的主动性和影响力。近年我国经济面临内需不足特别是消费偏弱矛盾，与供给侧活跃发展和制造业升级及竞争力提升共同形成“供强需弱”局面。在经济内外不平衡环境下，调整政策补齐内需尤其是消费短板实现再平衡，是实现国内强劲、可持续、平衡与包容性增长客观要求，也有助于缓解和调节外部不平衡，并提升新兴开放大国经贸政策的内在一致性与影响力。
注释：
[1] 参见：贸易失衡是否会重回国际对话热点？——近年我国贸易顺差回升现象解读；卢锋、李昕、潘松李江；2023年8月下旬。
[2]Remarks by Secretary of the Treasury Janet L. Yellen at Press Conference During the G20 Finance Ministers and Central Bank Governors Meetings；July 25, 2024；As Prepared for Delivery
[3]参见：卢锋，石先进：“应重视中国新一轮外部失衡”，《中国改革》2024年09月01日第05期。
[4]最初计划在8月4日征税，届时提出推迟两周。美国贸易代表办公室2024年9月13日发布声明，美国最终确定对某些中国制造的产品提高关税。美国贸易代表办公室称，自9月27日起，中国制造的电动汽车的关税税率将上调至100%，太阳能电池的关税税率将上调至50%，电动汽车电池、关键矿产、钢铁、铝、口罩和岸边集装箱起重机的关税税率将上调至25%，而包括半导体芯片在内的其他产品的关税上调也将在未来两年内生效。
[5]欧盟成员国代表在10月4日投票通过了欧盟委员会提交的电动汽车反补贴案终裁草案，拟对原产于中国的电动汽车征收最终反补贴税。欧盟计划在原有10%的进口关税基础上，对中国电动汽车加征最高35.3%的反补贴税。这一决定引发了欧盟内部分歧，德国等5个成员国投反对票，12个成员国投弃权票，10个成员国支持加征关税。10月29日欧委会不顾中方反对宣布结束“反补贴调查”，执意对中国电动汽车征收为期五年的所谓“最终反补贴税”，自当地时间31日生效之日起开始征收。
[6]政策将从10月1日生效。加拿大还对从我进口的钢铝加征25%关税，10月15日生效。
[7] 该研究部分结果参见“卢锋：G20峰会的前世今生，2016年09月02日，财新网”。
[8] G7协调国际经贸关系、国际政治与安全立场，G20则是定位于国际经济对话的主要平台。
[9] 由于2008年前后我国经常账户顺差占GDP比重达到近10%高位，2009年顺差占比仍接近4.8%，成为被要求调整的主要国家之一，我国对这一数量衡量标准提出异议。
[10]在相关讨论中，我国对于将外汇储备和汇率合理水平纳入识别指标提出不同意见，讨论中就此出现我方意见与其它G20成员不一致情况。最后有关指标体系设定没有包含外汇储备和汇率变量，而是采取了衡量一国经济失衡时“适当考虑汇率、财政、货币和其它政策”的表述。
[11] China defends manufacturing push, says world needs more EVs; By Bloomberg / Bloomberg，July 27，2024
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