清理闲置土地，专项债加持下盘活存量还有哪些难点？

中央重磅定调后，当前各项政策正齐齐发力，加快房地产“止跌回稳”的进程。

近日在国新办举行的新闻发布会上，财政部方面指出，考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。

允许专项债券用于土地储备，对房地产行业将有显著影响。当前，我国房地产市场面临高库存问题，盘活存量土地作为其中的关键，在现实中却面临开发难、转让难、政府回收难等问题，存量资产盘活易陷入僵局。重启土储专项债，大量闲置土地有望得到盘活，并缓解各方流动性压力。

“盘活闲置存量土地的各项配套资金有望加速跟进落实，支持房企合理退地、换地，对于地方政府、房企等均将产生实质性利好。”中指研究院政策研究总监陈文静表示。

房地产用地聚焦存量盘活

不仅是中央，近日各地房地产政策密集“上新”，并重点提及“盘活闲置存量土地资源”。

10月12日，山东省潍坊市住建局等五部门联合印发《关于进一步优化调整房地产相关政策的通知》，新政围绕严控增量、优化存量、提高质量，聚焦推动房地产市场止跌企稳，提出十条措施。

在盘活闲置存量土地资源上，通知提到，要落实属地政府主体责任，支持企业开发建设，对超期一年以内的未开发土地，企业承诺在一定期限内动工的，允许签订补充协议，重新约定开竣工日期和违约金缴纳条款。充分利用二级市场流通转让，为企业转让土地、合作开发等提供服务。

对非企业自身原因造成闲置，企业无力继续开发、也难以转让的，政府与企业协商收回土地，合理确定回购价格；对企业原因超期未动工两年以上的闲置土地，应依法无偿收回。

此前云南省昭通市也发文称，妥善处置存量土地，整体解决思路与前述类似，首先鼓励支持房企适应市场继续开发，适当放宽分期开发和价款缴纳等要求；如果企业无力继续开发，支持二级市场转让给有能力的企业；政府也可以需定购依法依规收回，用于保障房建设，但不能增加地方隐性债务。

更早之前，今年湖北省襄阳市、黄冈市也发布了相关文件，称要以用为先、因地制宜，积极盘活利用存量土地。

在房地产上行周期，基于未来的收益预期，地方政府大量卖地、房企积极拿地开发，土地大量闲置的问题并不突出。但随着我国房地产市场发生变化，土地市场交易出现降温，存量土地闲置的问题也日渐突出。

为促进房地产供需平衡，此前自然资源部曾发布政策表示，商品住宅去化周期超过36个月的城市，应暂停新增商品住宅用地出让；商品住宅去化周期在18个月（不含）～36个月的城市，要按“盘活多少、供应多少”的原则，根据本年度盘活的用地动态确定新出让商品住宅用地上限。

“商品住房在售库存超过18个月的城市，用地只能转向存量盘活。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，盘活的三大路径便是，一是优化规划条件后鼓励企业自己开发，二是市场主体无力开发的可以公开流转，三是前两种路径无法盘活的，可以由政府以一定价格收回。

近两年来，因自身或者外部规划原因，开发企业“退地”的情况也有所增多。

9月2日，越秀地产发布公告表示，将番禺区暨南大学北侧地块二土地的土地使用权交由土地开发中心收储，代价为50.03亿元，补偿方式为土地开发中心向广州新秀及广州城建提供等价的应付票据，票据只能用于番禺区收购土地，收购有效期是一年，但经所需程序审批后可予延长。

在此之前，越秀地产旗下的越秀华城，同意以70亿元向广州市土地开发中心交回白云区广龙地块，补偿方式同样为等价的应付票据，原因是政府出于公共利益收回土地，广州市土地开发中心已进行规划调整，拟将广龙地块的用途由住宅用地变更为公共管理与公共服务设施用地。

今年7月，福州鼓楼区洪山镇政府称，华润福州斗池路地块已提出退地申请。福州洪山镇人民政府表示，华润斗池路项目分为3个地块开发，润和郡部分已完工并交付使用。华润置地（福州）房地产开发有限公司对未开发部分无建设计划，提出退地申请，市相关职能部门正开展后续工作。

“目前很多地块在几年前出让，当时的规划条件不适应现在的需求，而且地价普遍下跌明显，导致企业不开发、市场流转差、资源被浪费。”李宇嘉称，重新储备和出让，必然要修改完善规划条件，从而获得市场认可。从宏观层面看，我国房地产新的政策导向，也是优化存量和“去库存”。

闲置土地盘活有哪些难点？

如何处理存量闲置土地？我国各项法律法规有明确规定。

我国《闲置土地处置办法》列明，闲置土地是指国有建设用地使用权人，超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年，未动工开发的国有建设用地。

此类土地如何处置？办法第十二条规定，如果是因政府有关部门行为，造成动工开发延迟的，可采取延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等多种措施。

如果并非由政府等原因造成，办法第十四条规定，需按两种方式处理：未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。

此外，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一、或已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也认定为闲置土地，并按第十二条规定处理。

不过在现实中，闲置土地处理面临着利用难、转让难、收回难等诸多问题。

李宇嘉表示，闲置土地盘活面临几个难点：一是市场可能对土地价格存在下跌预期，即便土地价格稳定，如果房价继续下跌，也会影响接盘主体的积极性，后续货值难以保障、资金难以平衡；第二，因开发商存在债务债权、司法纠纷，部分地块性质较为复杂；第三，部分开发商寄希望于政府救市，对土地回收的价格难以谈拢；第四，当下市场新增供地规模仍较大，且地块干净价格合理，也会影响对接存量地块的积极性。

镜鉴咨询创始人张宏伟也曾对第一财经表示，如果存量闲置土地是“净地”，没有经过相关方抵押，那政府要回收会相对容易。但问题难点就在于，房企多数闲置土地已经过抵押，即便是远郊不适合开发的地块，也可能通过抵押来补充项目或集团现金流。当土地存在复杂的抵押和债权关系时，处置起来便比较复杂。

“对房企来讲，拿下一块地就意味着资金被占用，只有通过抵押把资金套出来，才能盘活整个现金流。一般进入开发流程后，企业会拿地块申请开发贷，置换前期的前融资金，再通过后期销售实现回款，由此实现资金闭环，覆盖各类项目成本，因此即便是闲置土地，大多也已是抵押状态。”他表示。

同时，当土地存在多个合作方时，情况也相对复杂，部分闲置土地可能有多家合作方，各方利益诉求不尽相同，对价格的接受程度不同，间接导致回收困难。此外，定价问题也是需要迈过的难点，比如某项目政府打六折回收，各投资方债权方能否接受，是以现金支付还是通过债券形式，这些问题都需厘清。

支持专项债发行作为资金补充

为助力存量闲置土地盘活，近期多个部门发声出台支持政策。

财政部方面称，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。央行提出，支持收购房企存量土地，在将部分地方政府专项债券用于土地储备基础上，研究允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地，必要时可以由人民银行提供再贷款支持。

“允许专项债券用于土地储备曾于2019年9月被国务院常务会议叫停，要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域。本次政策重启主要由于，各地闲置未开发的土地相对较多。”开源证券表示。

天风证券表示，财政部重启土储专项债，或主要指向“地方政府债务化解”和“推进收购存量商品房及土地”两方面政策诉求。地方政府及下属平台参与拿地及收储均涉及资金沉淀，较大债务压力下或同步影响土地市场热度及收储进程，专项债发行则有望作为资金补充。

在业内看来，支持专项债回收闲置土地，有利于房地产去库存、企稳回升。

国海证券首席经济学家夏磊表示，受房地产市场下行影响，土地二级市场难有交易，存在手中土地开发难、转让难、政府收回难等问题，让房企盘活资产陷入僵局。通过地方政府专项债券回收闲置土地，对确有需要的地区用于新增的土地储备项目，有利于缓解地方政府和房企的流动性和债务压力，促进房地产市场复苏。

夏磊表示，在收回存量土地的过程中，应允许在符合国土安全规划的前提下，通过合理调整规划条件和设计要求，使其更好地适应市场需求，使土地要素利用效率有效提升，改变传统的单一功能和用途的用地方式。同时，加快土地二级市场建设，推进交易信息公开，为将来的专项债退出提供条件。

在李宇嘉看来，当下行业面临的困境是：一边是土地利用效率低、大量闲置，一边是保障房建设没有好地块，公共服务设施没有空间落地。政策希望借助专项债的投入，夯实闲置土地处置的法律法规，将符合条件的闲置的土地盘活起来，并发挥好专项债的撬动作用，积极探索非市场原因导致的闲置或低效用地的盘活，用于保障性住房、拆迁安置等公共工程，实现国有土地资源价值的最大化。