全球暖化 解封的北极海出现三条新航道

分裂的世界？：21世纪全球区域化崛起（联经出版）

前言：长久以来，冰冻的北极地区原本并非国际关系及区域治理研究的焦点。一般对北极区域的印象是和平、稳定的化外之地。环北极地区的北欧国家也不是国际权力政治角逐的要角。近年来俄罗斯重新建立北极军事基地，再加上入侵乌克兰，使得北极海区域成为新的安全焦点。中国大陆在邻近北极海域逐渐融冰，北方航道出现后，在北欧及北极区域的活动日趋积极。美国与中国大陆及俄罗斯关系紧张，介入北极事务逐渐加深。有鉴于国际安全环境巨变，北欧国家的北极治理政策也面临新的挑战。当今北极区域治理呈现角色多元化，以及区域内外互动日益密切的特色。经济利益、环境保护，以及军事安全等诸多因素，使得北极区域治理呈现更复杂的图像。

北极是国际政治中有关区域主义的概念较少被提及的区域。由于北极中心点海域长年的冰封，在北极圈内区域人类活动较少。过去多年来，人类活动主要是以北极科学考察为主。在冷战期间，以阿拉斯加为基地的美国弹道飞弹防御系统与前苏联比邻，冰层下的潜水艇部署也为军事活动添加了紧张气氛，但北极地区并非军事冲突及对峙的主要热点。再者，北欧并非军事强权，各国基本奉行多边主义，以环境保护及福利政策为公共政策重点，并将安全及军事问题排除在北极区域以外。

然而，北极区域治理并非能完全排除传统国际关系有关主权及权力政治的纠葛。在概念上所谓的「北极区域国家」（Arctic States），包含了领土进入北极圈的美国、俄罗斯、加拿大、挪威、芬兰、瑞典、冰岛、丹麦（格陵兰）等八国。另外，国土沿岸滨临邻北极海的五国称之为北极沿岸国家（Arctic Coastal States），分别是美国、加拿大、俄国、挪威、丹麦（格陵兰）。1920年代的Svalbard Treaty规范了包括中国在内各签约国使用北极圈内最大岛的商业权利，也为北极地区提供了各国公平参与的法律基础。然而，北极地区并非无主之地，也不是所谓全球共享的公共财（global commons）。北极海涉及各国的海洋划界、大陆棚延伸，以及联合国海洋法相关规定。各国的领海范围也有重叠，相关谈判折冲案例也时有所闻。然而，相对于南海，北极海地区的主权领土冲突并不剧烈，没有国家声称涉及到国家核心利益，也没有大国权力角逐的痕迹。2007年俄罗斯在北极海底中心点插上特制金属国旗，象征俄罗斯对北极主权仍有其企图心，同时也象征北极区域治理并无法完全跳脱大国的权力政治角逐。

全球气候变迁及全球暖化，为北极地区的治理带来新的挑战与机会。北极地区温度升高，使得原本冰冻的北极海逐渐解封。解封之后的北极海，将出现三条可能的航道。东北航道将沿着俄罗斯西伯利亚海岸，从东亚地区通航至北欧的港口。西北航道则沿着加拿大沿岸，横跨太平洋与大西洋。中央航道则直接穿越北极圈中心点。以目前的北极融冰状况而言，东北航道的融冰状况较为广泛。除了夏天以外，全年可通行的前景较为乐观。西北航道目前仍是全年冰封，需要破冰船的前导，且沿加拿大海岸地形较为破碎，航行风险较大。因此，一般所谓的北方航道的开通，主要是指东北航道。

根据估计，若以中国的大连或韩国的釜山为母港出发至欧洲的鹿特丹，东北航道需时约33天，比传统行经麻六甲海峡与苏伊士运河约节省12到15天的航行时间。然而，北方航道的理想与现实仍有不少因素值得探究。首先，北方航道可通行区域主要是偏南，接近俄罗斯西伯利亚沿岸。此一航道究竟是归属俄罗斯领海范围，或是公海范围，存在一定程度的争议。俄罗斯以北方航道的地主国自居，也具有相当的掌控权。现今俄罗斯与西方国家及日本、韩国关系恶化。北方航道未来是否能成为各国广泛使用的商业航道，存在未知的变数。其次，北方航道处于恶劣的气候环境。即使夏季融冰，其自然环境及在寒地航行所需要的后勤支援及人员训练，目前多数国家并未具备相关条件。俄罗斯西伯利亚地区是否能提供漫长的北方航道所需要的后勤支援及紧急需求，也不十分明确。第三，由于北方航道仍须面临气候变化，融冰程度不一，以及浮动冰层所带来的危险性，加上冬季对破冰船的需求，因此北方航道行驶的成本颇高。保险公司不一定愿意承保北方航道的业务。保险费用也会增高。再者，为符合航行安全的需求，北方航道航行速度不见得比传统航线快，所能省下的时间也比预期要少。

尽管有不确定的因素存在，北方航道所带来的航运商机，以及对未来常态通航的期待，使得有效治理北方航道成为东亚及欧洲国家共同瞩目的焦点。因北方航道航运需求所产生的港口、物流等相关营运后勤支援体系的建立，以及未来港口营运的人力资源管理，将吸引庞大的资金与人员投入。适合营运北方航道的船舶，必须有特殊的科技及设备安排，以应付极端气候型态。因此，造船业势必关注虽之而起的船舶需求。航行准则的制订、急难互助的安排，污染漏油的预防与整治等，都需要北方航道的利害相关国协调合作，共同治理此一新开发的航道。此外，北方航道也并非没有安全考量。若以东亚地区为例，从东亚港口出发的北方航道航线将途经对马、宗谷、白令等海峡。当前日本、韩国、中国大陆、美国、俄罗斯的国际政治角力与互动，也将反映到这几个具战略地位的主要节点。漫长的北方航道，主要沿着较靠南方的俄罗斯沿岸航行。俄罗斯与西方关系交恶，与美国有联盟关系的诸国对此一航道必定有更多的安全考量。（三之一）