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土地整备的起源，你真的了解吗？

城市更新与土地整备的关系

①存量开发体系的重要组成部分

土地整备的概念源起于土地征收，在设计之初即为城市更新并行的存量开发模式，包含「土地征收」和「利益统筹」两个板块，本文提及的「土地整备」指的是「利益统筹」。

该政策的制定是以解决土地历史遗留问题，保障城市基础设施、公共服务设施和重大产业项目土地供应这两大核心问题，旨在完善存量土地开发政策体系、促进城市发展和社区转型。

②土地整备政策制定的过程

土地整备的政策要稍滞后于城市更新五年左右的时间，但两者的共同点都在于以利益再平衡制定政策和规则为出发点。从 6号文出台之后，土地整备政策更新频率较低，直到2021年底才有修订的讯息传出。

土地整备和城市更新政策各自的侧重点

【政府角色】：城市更新是“政府引导”，土地整备是“政府主导”，这是二者的本质区别。但是近十年的城市更新实践，政策因素的影响不断增加，特别是“强区放权”后，政府从公众利益出发，对更新单元的要求越来越高。从政府在利益分配规则中的角色来看，土地整备更能够体现政府的意志。

【政策路径和制度设计】：准入门槛低于城市更新，政府要分得的利益要多；更多考虑政策差异化，优先保障公共利益。

土地整备政策的经验借鉴

土地整备就是将原来空间无序、不符合规划的土地，结合规划实施要求进行土地边界重划和产权关系调整，满足公共基础设施项目的用地需求。从政策设计的角度上看，接近于区段征收和市地重划。

台湾地区目前的土地制度是土地所有权私有和公有并存，且以土地私有为主。

①区段征收

是依据城市发展需要，将某地区私有土地全部征收为公有，连同原公有土地统一重新规划、整理后，再统筹分配与使用。

采用区段征收进行城市土地开发，首先必须筹措巨额征地资金，再通过立法程序才能进行。

②市地重划

是改造旧市区和开发新市区的有效措施，它无须筹措巨款征收土地，而是根据城市开发需要，发动某一地区的土地所有权人先交出土地，让规划机构把该地区杂乱的地形、地界和零散不能经济利用的土地依法加以重新整理使之规整，并配合基础设施建设，在保留公共设施用地的前提下，将重划土地合理地分配给原土地所有权人，由他们依照城市规划自行建筑房屋或作其他使用。

市地重划的原理，是公共基础设施所需要的基地不以征收或捐献等方式取得，而是由重划地区的土地所有权人按受益程度比例分摊；另外，实施重划所需费用也由重划后保留一部分土地出售来抵充，称为抵费地。因此，原土地所有权人需要负担公共设施用地及抵费地，其重划后所分配的面积将比重划前的面积减少。但是，经过市地重划后，由于区域中道路等公共基础设施完善，土地区位配置有序，其地价势必随之上涨。

【小贴士】：

依照实施主体的不同，市地重划可分为“公办”和“自办”两种。

①公办市地重划：指市地重划的发起人是政府部门。地方政府主管机关在选定重划区域后，经由中央主管机关核准后，拟定重划计划书并通知当地原有的土地所有权人。

②自办市地重划：指市地重划的发起人是重划区内的地主，只要征得超过30%的土地所有权人同意（土地所有权人持有的土地面积须超过重划区域全部土地的30%），便可发起成立筹备会，并向主管机关申请核备，通知重划范围全体土地所有权人召开重划会成立大会。重划会成立后，须向主管机关申请核定重划范围，并研拟重划计划书。

重划后如何分配

首先，扣除“抵费地”的面积。市地进行重划后需要额外兴建道路、地下管道等公共公用设施，基于使用者付费和受益者付费的原则，需原业主贡献一部分的土地抵付相关费用。一般情况下，“抵费地”的面积原则上不超过重划区域总面积的45%。

扣除掉抵费地剩下的土地（约55%），须依照“原位次分配原则”分还给原地主。

“原位次分配原则”指的是依照重划前的区位地段去进行分配，保证分配的公平性和合理性，使得土地维持该有的价值。

若重划后，在扣除完抵费的土地，原业主持有的剩余面积＜最小分配面积的话，将面临两个选择：

①现金补偿；

②拿钱买地：购买不足最小分配的面积，方可继续参与后续的土地分配。

在地化的政策演化

虽然大陆实行土地二元所有制度，即土地产权区分为国有土地和集体土地，大部分城市的政府在进行城市在开发时，无须像土地私有制国家和地区那样，通过繁琐的法律手续向土地所有者收买土地使用权，而是通过征收这种较为直接的方式，但深圳的土地存在复杂的土地产权的问题，国家就不能强制和无偿地收回正在使用的土地，这在一定程度上加大了城市土地整理的难度。

总结

对于当前深圳城市与土地问题的现况来说，台湾的市地重划模式也许是一个比较可行的借鉴方案，其优点在于直接面对土地产权问题入手。

若政府不想过多介入，可借鉴香港成立土地发展公司的模式，由带有半官方色彩的中立机构来进行实际操作。从国内城市的经验来看，规划和土地资源管理的协调仍存在不足，造成土地成本攀升的情况相当严重，规范土地一级市场，使城市规划和土地管理有机协调是城市改造迫切需要解决的问题。

对于土地整备中的依法行政，尤其是在涉及征收时，更应缓和且谨慎，先做好充分的法律准备，否则会引起较大的社会冲突，以至于削弱或抵消政府最初进行城市改造的良好意愿和结果。

城市更新依据2021年3月施行的《更新条例》，可进行个别征收，土地整备则依据《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》指导有关辖区政府及相关部门的房屋征收与补偿工作。深圳在过去近20年的更新实践中涉及拆迁都出现不少问题，其中很重要的一个原因就是由于进程太快，在土地产权和利益分配等问题上，法律、行政和社会准备不足。由于土地产权在城市改造中具有核心地位，所以无论是决策人员，还是技术人员，都应重视和研究土地产权问题。

土地二元所有制是我国社会主义的重要特点之一，我国的土地政策和土地问题的解决也将是世界范围内一种独特的创造。

来源：鼎鸿微看点

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