外交鋪成的地獄之路：東協「緬甸和平方案」為何注定血腥？

当联合国、中国和欧美国家都无法强力解决缅甸政变问题，唯有寄望东协。而刚于4月24日落幕的东协峰会，将如何影响缅甸的未来？ 图／法新社

「东协峰会落幕后，缅甸的未来...有救吗？」

缅甸军方自今年2月1日发动政变，推翻民选的翁山苏姬政府，引发全国多个城镇示威起义以来，截至5月5号为止，缅甸援助政治犯协会（AAPP）估计已经导致769人丧命。政变之初，缅甸群众一度聚集在仰光联合国办事处外，呼吁联合国当局介入；而笔者在缅甸当地的部份同事也向各个联合国机构高层表达强烈的意愿，即：不要承认夺权的军政府。因此，驻缅甸的联合国单位在电邮和官方文件中，皆选择以「de facto government/authorities」（实际政府／当局，但无法律依据）指涉军政府，而非「de jure」（有法可依）、或「军方领导层」（military leadership）等替代字眼，以免给外界联合国认可军政府的印象。

尽管缅甸人民一开始就表达希望联合国「介入」的期望，而联合国也确实于2005年通过了「保护责任」（Responsibility to Protect，R2P）的原则，赋予国际社会保障任何国家的人口免于种族灭绝，战争罪行和人道罪行的义务，但真要落实则必然面对一定的阻力。尤其，现有的五个常任理事国当中，中国和俄罗斯在缅甸问题上以他国内政为由，采取不介入的态度。尤有甚者，缅甸军方于3月27日庆祝政变以来的第一个建军节，俄罗斯还派出国防部副部长亚历山大·福明（Alexander Fomin）参与其盛，等于全面承认敏昂莱所领导的军政府。有鉴于此，任何以联合国之名的制裁决议甚至军事行动，恐怕都难以过关。

于是，以美国和英国为首的西方国家唯有选择措辞强烈的谴责声明，对缅甸暴政下的人命伤亡表达严正关注，并针对缅甸军方控制的两家公司——缅甸经济公司和缅甸经济控股有限公司——实行制裁，但联合国方面依然没有太多动作。

当缅甸国内冲突升级，联合国、中国和欧美国家都无法强力解决问题之际，唯有寄望缅甸所属的东协（ASEAN），能够承担缅甸军方和前民选政府人士之间的斡旋工作。备受瞩目的东协峰会方于4月24日落幕，东协各国在会议里是否达成什么共识，而这是否有可能、或又将如何影响缅甸未来的走向？

「缅甸的未来方向怎么走？」截至5月5号为止，缅甸援助政治犯协会（AAPP）估计已有769人丧命。 图／路透社

▌不出席的国家与不受邀的政府

缅甸军事政变对东协主要成员国造成极大的压力。印尼作为东协老大，其总统佐科威从政变发生后即成为焦点。尤其，印尼早在前总统苏西洛时期就积极与缅甸分享其如何从军事独裁转型为民主国家的经验，因此在一定程度上也促使雅加达最终决定召开一次特别的东协峰会，讨论缅甸的局势。

然而，回顾东协自1967年成立以来的54年历史，作为东协创会国之一的泰国多次发生军事政变，其中几次亦颇为血腥——例如1973、1976和1992年的事件——但东协从未就此召开任何会议。因此，国际社会也才会特别关注这次的峰会能否挑战东协长期以来奉行的「不干预成员国内政」之原则，又是否能够有效缓和缅甸军方的暴力趋向。

然而，尽管印尼总统佐科威成功召开峰会， 但泰国首相巴育和菲律宾总统杜特蒂却选择不赴会。尽管两国的不出席没有对东协峰会造成巨大影响，但外界也不免猜测不出席的背后动机和象征意义为何。

图为4月24日在印尼首都雅加达举行的东协峰会，其中泰国首相和菲律宾总统并没赴会。 图／美联社

按照常理而言，泰国是应该出席协调缅甸政变的。尤其泰国位于缅甸边境，后者发生政治动乱都会接连受到波及，目前就有数千名克伦族难民逃往泰国的美索地区。但对此依然选择不出席的泰国，有其尴尬的政治因素考量。

缅甸和泰国拥有相似的军事背景，两者过去也曾互相影响。曼谷朱拉隆功大学政治系教授蒂提南（Thitinan Pongsudhirak）于《曼谷邮报》的评论中提到，缅甸军方最高领导人敏昂莱视泰国已故军事强人——炳·廷素拉暖将军（Prem Tinnasulanon）为养父，对其极为尊敬。此外，缅甸前任军事强人丹瑞在拟订2008年的宪法，并设立有权干政的国防与安全委员会之时，所参考的蓝本正是当时廷素拉暖将军所主导的泰国枢密院；不但如此，敏昂莱在发动政变后也曾致函巴育寻求支持。

以上这一切都表示巴育在一定程度上能够影响敏昂莱。但讽刺的是，巴育本身也是个靠军事政变上台，之后再透过备受争议的选举出任首相一职的军事强人。他最终选择缺席峰会，或许就是不让自己和敏昂莱都难堪。

泰国位于缅甸边境，后者发生政治动乱都会接连受到波及，目前就有数千名克伦族难民逃往泰国。 图／法新社

「有什么政治还冲突的问题，就问我的人形立牌吧，我先走了...」图为2018年巴育告诉在座的记者。巴育在一定程度上能够影响敏昂莱，但同是靠着政变上台，不出席峰会就意味着不让彼此尴尬。 图／美联社

相较于东协其他国家，菲律宾虽然也经历过军事统治，但在一定程度上已顺利转型为民主国家。纵使如此，杜特蒂总统依然选择缺席峰会，外界也猜测这可能与其血迹斑斑的人权纪录有关。自2016年上任以来，杜特蒂严打毒贩的措施造成多起法外杀人事件，对待国内的异议份子也绝不手软，这些都是他招致国际抨击的原因，他也因此对任何与人权相关的峰会都兴致缺缺，例如：他在2018年就曾缺席东协-澳洲峰会，只因坎贝拉批评他恶劣的人权纪录。

不过尽管缺席峰会，菲律宾外交部早前就已针对缅甸政变发表明确的声明，除了重申翁山苏姬的地位和民望之外，更呼吁恢复政变以前的状态，言下之意便是：缅甸军方必须为当下的局势负起全盘责任。外交部最后一段的声明里还特别强调：马尼拉支持缅甸的主权和领土完整，反对外在势力加诸的区域或多边框架解决方案，形同不认同国际社会或东协采取任何过于激烈的制裁行动。

而东协峰会里当时另一项备受关注的焦点也在于：除了缅甸军政府，是否也该应该邀请缅甸在4月16日组成的新政府——「民族团结政府」（National Unity Government）？尽管「民族团结政府」一再吁请东协邀请参加峰会，但最后东协并没有邀请其出席，为人诟病。

此外，根据缅甸网路媒体《伊洛瓦底江》报导，就在峰会结束后，缅甸的国营媒体也大肆报导印尼外交部的礼宾司司长安迪（Andy Rachmianto）亲自接待敏昂莱的新闻。不论是东协不邀请新政府，抑或印尼外交部接待敏昂莱的举动，某种程度上都被视为承认前者的地位，也就是视敏昂莱为合法的国家领导人，这进一步加剧缅甸人的愤怒与失落。

图为在雅加达抗议缅甸政变的示威者。 图／法新社

▌峰会里的共识与分歧

而在峰会结束后，东协发表了五点共识，即：

然而，仔细检视这份声明，不难发现其中的一些谬误。例如：「各方展现最大自制」一项，似乎暗示着双方都犯下暴力罪行，而无视军方才是发动政变、攻击手无寸铁的民众的始作俑者。至于「各方应展开建设性对话」，关键问题也在于军政府非但拒绝释放包括全民盟领袖在内的政治犯，而且峰会结束至今仍然继续镇压示威的民众，伤亡人数持续上升，因此所谓「各方」又该从何说起？

「各方展现最大自制」似乎暗示着双方都犯下暴力罪行，而无视军方才是发动政变、攻击手无寸铁的民众的始作俑者。 图为防守仰光银行的军队。 图／欧新社

「各方应展开建设性对话」，峰会结束至今缅甸军方仍然继续镇压示威的民众，伤亡人数持续上升，所谓「各方」又该从何说起？ 图／法新社

在这次缅甸政变，相对而言积极发言的印尼、新加坡和马来西亚都曾屡屡要求缅甸释放政治犯，如马来西亚外交部长希山慕丁于峰会结束隔日便在社交平台上表示「马来西亚主张释放政治犯」，不过这依然没有取得各国共识。根据报导，东协于峰会结束之后所发表的共识初稿原本包括「呼吁释放政治犯」，但最后的版本却独漏这一项，只提到「东协注意到呼吁释放政治犯的呼声」，招致缅甸国内反对派人士的批评。这样从中凸显了东协内部存在分歧，无法就此达成协议。

那缅甸这方又如何回应？军方在声明中表示，只有在能够协助缅甸的国家管理委员会（即军政府）落实《五步路线图》的情况下，才会正面考虑东协的建议。其中，《五步路线图》的第四步为「致力于实现全国的永续和平」。正如笔者之前所写，缅甸自1948年独立以来，武装组织层出不穷，内战频仍，何时才能在全国实现永续和平是个未知数。如此看来，敏昂莱政权仿佛是在礼貌提醒东协，他不会在近期内考虑落实所谓的五点共识。

至于民族团结政府，其一开始对东协的五点共识表示欢迎，然而当缅甸军方随后在其喉舌《环球缅甸新光》所发表的声明中只字不提五点共识，且暴力镇压有增无减之后，民族团结政府于是不得不另外提醒东协在政治犯获释以前，反对派人士不会参与任何谈判：

「在无条件释放政治犯包括总理温敏和国家顾问翁山苏姬之前，我们不会参与任何建设性对话。」

图为在缅甸德林达依省首府土瓦抗议的示威者。 图／法新社

▌当「不干涉」与「国家主权」为最高原则

避免东南亚以外的国际势力介入区域内的事务一直是东协国家之间的共识。事实上，除了泰国以外，其他九个东协成员国都曾经是英国（马来西亚，新加坡和汶莱），荷兰（印尼），法国（寮国，越南和柬埔寨），西班牙以及美国（菲律宾）的殖民地。因此，这些二战以后先后独立的新兴国家都致力于建立自信，繁荣和独立的民族国家。

而美国于1950年代中开始介入越南政治所引发的越战延续了将近20年，轰炸行动还波及周边的寮国和柬埔寨，让东南亚国家格外警惕外国势力的军事介入可能造成的破坏。正是基于这个历史背景，东协成员国的五个创立国：印尼，马来西亚，菲律宾，新加坡和泰国于1971年发表《吉隆坡宣言》，宣告东南亚「作为一个和平，自由与中立的区域，应当确保不受外部势力任何形式的干扰」；冷战结束以后才入会的其他国家也都认同这项原则。

有别于欧盟成员国，东协国家之间的政治体制大相径庭。例如：汶莱是绝对君主制、泰国是具有军方干政传统的君主立宪制、马来西亚是威权色彩浓厚的君主立宪制；印尼、菲律宾和新加坡是民主共和政体、越南和寮国是共产体制、柬埔寨则是具有强人背景的君主立宪制。而缅甸经历了十年的民主实验以后，再度回归军人独裁。有鉴于政体差异之大，除了拒绝外力介入，东协国家之间也恪守不干预他国内政的共识。

于是，纵使过去数十年，各个成员国内部都发生程度不一的侵害人权事件，像是马来西亚历任首相强烈镇压公民运动和在野势力、印尼政府为了打压分裂主义运动，先后在亚齐省和巴布亚省犯下了人道罪行，甚至是新加坡政府屡次提告异议份子，导致一些人流亡海外等，这些议题都不会被带到东协的层面上讨论。

图为2016年12月1日，来自西巴布亚省 的示威者在欲上街雅加达抗议之时，遭警方开水炮车驱逐。 图／美联社

图为新加坡社运人士范国瀚（Jolovan Wham，右）于2017在捷运车厢内手持《1987年：新加坡马克思主义阴谋30年后》一书，进行无声抗议，最后遭起诉违反《公共秩序法》。 图／ 范国瀚脸书

尽管东协于2007年通过了《东协宪章》，其中第14条款授权成立一个「高阶」的《东协人权机构》（Asean Human Rights Body），也就是2009年底落实的《东协政府间人权委员会》（AICHR），这个组织过去十年来在促进东协成员国内部人权维护的表现却差强人意，主要原因还是在于其运作条款完全由东协外交部长会议决定和独立运作，有权听审并裁决违反人权事件的欧洲人权法庭不可同日而语。

相比于致力建立一个超越民族国家的欧盟，东协一个最大的不同点是强调「国家主权」至上。因此，举凡涉及严重的内部侵权事件，哪怕是影响了周边的成员国，组织本身也甚少严厉批评。2003年，当时权倾一时的泰国首相塔克辛在北部严打毒贩，三个月的行动中不经审判而遭就地正法者超过2,000人，但东协绝口不谈此事。隔年，塔克辛又在南部镇压马来民族的独立运动，酿成至少85人死亡的榻拜惨剧（Tak Bai Incident），更导致数百名泰籍马来人往西马半岛北部的吉兰丹州奔逃，其中至少有200名泰籍马来青年向位于吉隆坡的联合国难民署寻求庇护，当时笔者个人面谈甄别过的不下20人。

对此，时任马来西亚首相的阿都拉巴达威低调处理，将他们安顿在以马来人为主的吉兰丹和登嘉楼二州，不必再受到难民署保护。由于塔克辛警告东协峰会不得讨论此事，否则他将拒绝出席，峰会最终仅以「泰南边境暴力事件」等字眼含糊带过。讽刺的是，当泰国军方于2006年和2014年分别发动政变推翻塔克辛以及他妹妹盈拉所领导的民选政府之后， 东协同样受到来自曼谷的压力，最终选择不讨论泰国的「国内事件」。

塔克辛2004在南部镇压马来民族的独立运动，酿成至少85人死亡的榻拜惨剧。图为当时遭警方逮捕的示威者。 图／法新社

▌东协的局限

当然，回顾过去20年，对东协国家造成最大困扰的非缅甸莫属。事实上，东协并非不曾对过往的军政府施加压力。 2006年，东协因为缅甸军方三番四次侵害人权，包括持续软禁翁山苏姬而面对国际批评，遂要求当时担任东协主席国的缅甸勿主持任何高峰会议。东协激烈的行动尽管罕见，却无阻缅甸军方无情镇压于隔年9月发生的《番红花革命》。

2015年，无国籍罗兴亚人从若开邦北部遭缅甸军方迫害驱赶，形成举世瞩目的罗兴亚难民潮。数以万计的罗兴亚难民往泰国、马来西亚和印尼逃亡，为三国造成极大社会，政治和经济压力。2016年12月，已经是国务资政的翁山苏姬在国际压力下，和东协外长举行了相关会谈。但东协的这些举措同样无法改变缅甸军方的强硬态度。

2017年8月，军方以「扫荡罗兴亚人救世军」为名，再度于若开邦北部发动大规模驱赶行动，当时被迫往孟加拉逃亡的罗兴亚人高达80万人。而东协所能发挥的压力也仅止于此，毕竟各国所担心的是过度施压或导致缅甸更倾向于靠拢俄罗斯和中国，不利于区域整合；过份干预也意味着缅甸政体脆弱，这是该国军方绝对不容许产生的国际印象。

图为逃到孟加拉边境难民营的罗兴亚妇女。 图／路透社

图为3月22日位于孟加拉边境的罗兴亚难民营发生大火，当地难民损失惨重。 图／美联社

职是之故，东协基于本身内部的人权问题或分裂主义运动，加上担心主权受损，始终缺乏政治意愿正视并处理区域内的侵权事件。

缅甸发生军事政变以后，马来西亚政府虽然表达严正关注，却依然派出警察驱赶在缅甸驻吉隆坡大使馆外和平抗议军政府武装镇压的人士；泰国巴育首相也警告不得在国内举行反缅甸军变的示威。毕竟这两国的领袖既不希望在他们眼皮底下发生令缅甸军方难堪的事件，更不想任何示威演变成质疑本身领导权的行为。而素来严控言论自由的新加坡政府，更不会容许任何人在其境内举办涉及他国政治的活动。

缅甸今天的困境是1948年殖民统治结束以后所遗留下来的政治问题，断不可能单凭一次的东协介入就能取得解决方案。因此，4月24日的东协峰会只能被视为是一个开始，若之后的努力仍然不涉及被推翻的民选政府人士，而以上所述种种东协内部的局限如果得不到正视和克服，恐怕会导致这个区域组织的斡旋工作沦为向国际社会「交差」而无实质效益的外交秀，进一步削弱其公信力。

4月24日的东协峰会只能被视为是一个开始，如果东协内部的局限得不到正视和克服，恐怕将导致其斡旋工作沦为向国际社会「交差」而无实质效益的外交秀，进一步削弱其公信力。 图／法新社