为何美中仅各有五个总领事馆？

美国正式通知大陆今（27）日上午10时关闭驻成都总领事馆后，大陆外交部证实，美国成都总领馆已在上午10时关闭，陆方管理人员随后从正门进入总领馆，正式实行接管。（资料照／路透社）

美中近来矛盾冲突日增，最新的发展是华盛顿以中共相关人员在休士顿从事间谍工作、盗取美国商业机密为由，强制在3天内关闭中国驻休士顿的总领事馆，北京当然不可能没有具体回应，但究竟是否要关闭美国在中国大陆的一个总领事馆？如果决定如此做，又要选择哪一个？就需要高度的政治智慧，因为这必须是一个慎重的回应，同时也要具有公信力，不被视为儿戏。

如果选择香港，有一些名不正、言不顺，毕竟这是一国两制下的特别行政区，同时在这段时间已有足够的争议，不需要再火上加油。美国在大陆本土的5个领事馆中，上海等同大陆在纽约的总领事馆，一定会排除在外，因此仅剩下沈阳、广州、武汉及成都4个选择。武汉和成都算是内陆两个比较接近的总领事馆，最终北京同样以当地美国外交人员从事伤害中国国家利益为由，要求美国关闭在成都的总领事馆。

美国强迫中国大陆关闭休士顿总领事馆，事实上也有些值得商榷之处，因为类似的争议也让华府可以要求北京关闭旧金山的总领事馆，毕竟湾区是高科技重镇，商业间谍的活动不会少，又传出有人民解放军背景的研究人员隐藏身分入境美国，被发现后躲在旧金山的总领事馆内。因此如果两国外交较劲持续升高，华府可能会关闭这个中国大陆的总领事馆，而美国在武汉的总领事馆则有可能成为报复的对象。

除了上述的纽约、休士顿和旧金山外，中国大陆在美国的另外两个总领事馆分别在芝加哥及洛杉矶，总共仅有5个。这个数字和我国在美两位数的办事处有相当大的差距。尽管台美没有邦交关系，我们在这5个城市都有办事处，此外还在波士顿、亚特兰大、迈阿密、丹佛、西雅图和檀香山有6个处所。若是再恢复驻关岛的办事处，总共将回到12个。这难道是因为我们和美国的经贸关系较为密切，还是我们文化交流较为频繁，抑或是我们的侨民人数超过对岸？虽然台美之间在价值（自由、民主、人权、法治）上有许多契合之处，又有共同围堵中国大陆的军事利益的结合，但这些都不足以说明为何美中之间仅各有5个总领事馆。

过去与美国国会助理、智库及学界人士对谈时，我曾提出这个问题，请他们说明释惑，最终获得了一个合理的解释，就是因为美国除现有中国大陆本土的5个总领事馆外，另外想要增设的1个是西藏的拉萨。北京长期怀疑美国支持藏独，如果又在这个地区设立总领事馆，一定会从事情报搜集、接触异议分子、散播藏独思想等中共难以忍受的「干涉内政」行为，因此悍然拒绝。华府的反应是我若无法增设拉萨的总领事馆，那么北京也不得在美国增设新的总领事馆。

美国对拉萨设立总领事馆的意图从未因中方的拒绝而打消。美国国会曾通过在拉萨兴建总领事馆的预算，并且表示根据「互惠原则」，将会让中国大陆在美国任选一个城市设立总领事馆。去年9月众议院推出法案，明确表明美国拒绝中国大陆在美增设总领事馆，除非她让美国在拉萨设馆，此案在今年1月底通过。

显然，由于美方的坚持，在可见的未来两大强权增设总领事馆几乎不太可能。不仅如此，当两国关闭彼此在对方的一个总领事馆时，是否可能还会有下一个，就值得密切观察。2017年莫斯科要求华府将美国驻俄罗斯的外交人员从755名削减到455名时，川普政府要求俄罗斯在2天内关闭在旧金山的总领事馆。俄罗斯2018年3月在英国使用生化武器，将一名俄罗斯的双重间谍和他女儿毒死后，川普政府除驱逐60名俄罗斯外交官，还关闭西雅图的俄罗斯总领事馆。俄罗斯同样要求60名美国外交官离境，并关闭圣彼得堡的美国总领事馆。目前，俄罗斯在美国仅剩下纽约和休士顿两个总领事馆，美国在俄罗斯只有中亚地区靠近哈萨克的叶卡捷琳堡及远东地区的海参崴两个总领事馆。

尽管许多观察家认为美中关系来到建交41年来的最低点，但从美俄外交的较劲来看，双方还有互相关闭总领事馆的空间，同时驱逐外交官的行动还没有展开，因此双方关系只有更坏，没有最坏。不过，由于两国的总领事馆数目有限，应当也不会玩得过火。（作者为国立政治大学国际关系研究中心研究员）