央国企太难了？以为合并能重回公益类？不可能了！改革历史脉络很清晰！
央企合并重回公益类不可能了！回顾改革历史脉络很清晰！
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作为中国经济体制改革的中心环节的国有企业改革，经历了复杂曲折的40年历程，这是一场前无古人、后无来者的伟大变革。
若不深刻理解它前世今生的历史演进逻辑，就很难对我国当前的经济发展以及未来趋势有更深刻的认知。
我个人阅读完的结论是：央企合并重回公益类不可能了！以下是相关论述：
历经四十余年波澜壮阔的改革开放，我国的经济体制从计划经济逐步转向社会主义市场经济。
国有企业改革因牵涉面广、错综复杂，长期以来是经济体制改革的中心环节和重点、难点，其发展历程可大致划分为五个阶段：
放权让利（1978-1984 年）
两权分离（1985-1992年）
产权改革（1993-2002 年）
国资监管（2003-2012 年）
分类深化（2013 年至今）
在复盘国企改革的历程之前，首先要了解改革前我国国有企业的基本特征。
1978 年改革开放之前，中国的国有企业具备以下三个特点：
（1）国有企业的所有权和经营权属于国家；
（2）生产计划由政府计划部门制定，国有企业只负责执行；
（3）国有企业的人事、财务、生产、销售等战略决策均由政府制定。
更具体地说，一方面，政府决定国企的管理者人选，为不同的行业、职位制定了各自的薪酬标准。另一方面，国企按照政府预定的计划进行生产，无需考虑定价问题和市场需求，资金成本更是接近于零，同时利润全部上缴国库，亏损由国家承担。
在这种制度安排下，企业管理层和基层工人的生产积极性不高，导致改开以前国有企业经营效率长期偏低，全国工业生产增长较慢。
一、放权让利（1978-1984年）
利润留成
1978 年 10 月，四川省政府选择了重庆钢铁、成都无缝钢管厂等六家国有企业进行扩大国企自主经营权的改革试点，让其保留部分利润，如果达到年度生产目标，可给工人发放适量奖金。
1978年12月，党的十一届三中全会正式开启改革开放的征程，而改革开放正是国有企业改革起步的重要标志。
国有企业被允许从事国家强制计划外的生产活动。1979 年7月，国务院发布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件，标志着以利润留成为中心、以放权让利为重点的国企改革正式推行全国。
1983 年 4 月，国务院发布《国营工业企业暂行条例》，首次将企业定义为具有自主生产经营权利的法人。
1984年5月，国务院出台《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，不仅明确扩大企业在生产销售、劳动人事、收入分配等 10 项的自主权，还允许企业在完成生产计划外可以根据市场需求生产和销售产品，由此形成了所谓的“双轨制”。
双轨制的诞生标志着扩大国有企业自主权的改革达到高潮，也为非国有经济的发展创造了有利条件。
拨改贷与两步利改税：
根据“软预算约束”理论，在统收统支制度下，企业缺乏独立的经济核算，无偿使用国有资金，从而普遍患上投资饥渴症并导致国民经济运行效率低下 。为了解决这一问题，我国于 70 年代末开展“拨改贷”改革。
1979 年，建设银行从财政部分离，开始推行基建投资财政拨款改为银行贷款（即拨改贷）的试点；
1984 年，工商银行从人民银行体系中分离，标志着“拨改贷”的全面推行。
为了使进一步企业具备自我发展的能力，国务院相继于 1983 年 4 月和 1984 年 9 月两次颁布《利改税试行办法》，将国有企业利润上缴制度改革为征收 55％的所得税，即“利改税”。
总体上看，“拨改贷”与“两步利改税”改革都是出于“政企分开”的基本要求。
1979年，长春纺织厂在扩大企业自主权后，实行计件工资，工人的工资显著增加。
1984年11月，上海飞乐音响股份有限公司成立，发行了改革开放后的第一只股票
第一阶段的国企改革以“利润留成”为中心，通过承认国有企业的独立主体地位，一定程度上提高了国企的生产积极性，减少了代理问题 。
但总的来说，企业的经营自主权依然有限，改革没有突破“计划经济为主，市场调节为辅”的整体框架。
数据显示，1978-1984 年全民所有制工业企业的全员劳动生产率增幅约为 26.4%，高于 1975-1980 年增幅（20.4%），但从单位资金或单位产值实现的利润、税金规模来看，1984年相比1978 年还略有下降。
表明“留利”改革推行全国后，国有企业的整体业绩有所改善，但由于信息不对称（国家不参与经营，不了解企业的实际收入和成本），企业有动机为了自身利益少报收入，多报成本，导致国家收入不增反降 。
由于缺乏其他必要的配套制度安排，“拨改贷”和“两步利改税”更多的是将政府直接承担的负担转嫁给商业银行。
二、两权分离（1985-1992年）
承包经营责任制：
在公有制基础上实现所有权和经营权的分离。
80年代初，我国农村地区开始实行“家庭联产承包责任制”，农产品产量显著增长。
考虑到“承包责任制”改革的有效性，政府将改革思路推广至国有企业，以扭转“留利“改革后国家收入下降的趋势。
彭真亲自率领调查组到华东各地展开调研，得到的结论是：厂长负责制具有广泛的社会基础。
1984年8月，彭真视察黑龙江省，在阿城继电器厂听取党委书记（右一）谈工厂改革的情况
1984年十月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出：现代企业分工细密，生产具有高度的连续性，技术要求严格，协作关系复杂，必须建立统一的、强有力的、高效的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。
1986年，厂长（经理）负责制开始推行全国，《企业破产法（试行）》在全国人大通过，为市场化改革奠定了一系列制度基础。
大连机床 附件厂厂长王林（左三）同技术人员一起研究滚轮轴的质量
同年内，国有企业的承包制开始试点，国家通过签订企业管理合同将经营权分配给国企管理者，自身不再直接干预企业经营。
企业承诺每年向国家交付一定规模的利润，并在履行合同义务后，与国家分享一定比例的超额利润。
1987 年，“根据所有权与经营权适当分离的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制”写入了政府工作报告，自此以后承包经营责任制成为国有企业的主要经营形式。
到1988年年底，已有93%的国有企业采用这一制度，合同期限一般为3-5 年。
20 世纪90 年代初，转换企业经营机制、把国营大中型企业推向市场，已成为国企改革发展的重要转折。
利税分流改制
重塑国家与国有企业之间的利润分配格局。
为了减轻国企税负并完善商品经济条件下国家与企业之间的分配关系，利税分流应运而生。
利税分流改制从 1988 年开始在重庆市试点，后逐渐扩大试点范围。 到1990年底，已有25个地区的部分企业试行。
其基本内容是： 国家作为社会管理者，先向内资企业征收33%的所得税，然后再以国有资产管理者身份，参与国有企业税后利润分配。同时逐步减免并取消“两金”（能源交通重点建设基金和预算调节基金）。
利税分流改制的积极效果体现在：
（1）国家与企业的利润分配格局趋向合理，初步实现了国家与企业利益共享、风险分担。
（2）为不同所有制企业之间的平等竞争创造了条件。
（3）有利于改革企业经营机制，硬化企业的预算约束。总体来说，税利分流试点为日后全面降低企业所得税税率和建立现代企业制度奠定了基础。
承前启后：
拨改贷改革全面推进，股份制试点方兴未艾 。一方面，由于上一轮国企改革时期，基本建设管理体制改革不够配套，“拨改贷”进展速度不快。直到 1985 年后，国家投资项目才开始全面实行。另一方面，1984年后，部分有条件的国有大中型企业开始股份制试点。
到 1992 年全国股份制试点企业发展到 3700 家，其中内部职工持股的试点企业占绝大多数。由于上深两地证券交易所成立较晚，大规模股份制改革尚未开始实施。
以承包责任制为中心的两权分离改革有一定效果，但仍受限于信息不对称问题。
究其原因，承包经营责任制有三个方面的主要缺陷或负面效果：
（1）合同期限有限导致经理人”“目光短浅”。由于大多数经营合同期限为 3-5 年，国企管理者为了在合同期内实现预期利润，缺乏长期动力维护机械设备等固定资产、投资新项目以及升级扩产。
（2）由于缺乏外部监督，企业容易出现 “ 隧道行为”。承包经营责任制的最初意图是通过利润留成来激励国企管理者，但后者可以从国有企业中提取资源来获得更多利益或将利润转移到其他私营企业，并与私营企业所有者分享利润，导致国有资产流失和国有企业空心化。
（3）承包经营责任制本质上不是市场机制，导致国企产品滞销。20 世纪 90 年代初，大约 40%的国有企业在处于亏损状态，此时国家也不能强迫其兑现承诺的利润。
1992年1月18日—至1992年2月21日，88岁的邓小平视察了武昌、深圳、珠海等地，发表了“南方讲话”。至此，“姓资姓社”的事项禁忌被打破。
三、产权改革（1993-2002年）
建立现代企业制度：
1993 年 11 月 14 日，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》提出，我国国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。
国企改革由此进入了以所有权改革为核心，以公司制改革为主要手段的新时期。
1994 年，《公司法》开始实施，为国有企业建立健全公司治理结构奠定了法律基础。公司制改革在保留国家所有权的同时，对国有企业的内部治理体系加以重组，股东大会、董事会、监事会成为公司三大主体。
1997年中共十五大进一步完善了社会主义市场经济理论
图为90年代在国企改革推进时，理发师们走出北京国营理发店，积极参与市场竞争
"抓大放小"与"战略性改组":
构造产业结构优化和经济高效运行的微观基础。
90 年代中期，国有企业陷入发展困境，甚至出现亏损额大于利润总额的情况。针对这一现象，中央提出了“抓大放小”的国企改革战略。
（1）“抓大” ，即搞好大公司、大集团。
对于大型国有企业，一方面组建“实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团”，另一方面“宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业”。
1996 年，国家针对 1000 户重点企业出台分类指导方案，建立国家经贸委与企业联网的信息系统，对其中300家明确主办银行落实经营资金，贯彻落实大公司、大集团战略。
（2）“放小” ，即放开搞活国有小企业。
“要从实际出发，继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业”，即允许中小国企破产、重组及非国有化。
1996 年，国务院出台《关于放开搞活国有小型企业的意见》进行指导，全国各地采取了改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等多种形式，把一大批小企业直接推向市场。
（3）战略性改组 ，根据党中央的要求，战略性改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来，择优扶强，优胜劣汰，形成兼并破产、减员增效机制，防止国有资产流失 。
21 世纪初，我国政府继续为企业集团发展创造必要的政策环境和条件，电力、电信、民航等行业的国有大型企业进一步深化改革和重组，加快建立现代企业制度。在电力、电信、石油石化等重点行业中，一批具有较大规模和技术创新能力的国企迅速成长。
三年脱困：
化危为机，攻坚克难。
90 年代中后期，上市国有企业受益于公司化改革，经营效率得以提升，但广大非上市国有企业却无法跟上改革的步伐。
到 1997 年底，在 16784 家大中型国有企业中，亏损 6599 家，亏损总额666亿元。1998年受东亚金融危机影响，国民经济进一步承压，国有（工业）企业利润触底。
为了应对这一危机，1998 年国务院全面启动国有企业“三年改革脱困工作”，通过大中型困难企业的政策性关闭破产、中小型国有或集体企业改制等手段，依托再就业中心和基本保障线政策，托管安置千万规模的下岗职工。
到 2000年，国有企业改革三年目标基本完成，国有大中型企业基本摆脱困境，初步建立起现代企业制度；大量国有中小型企业从不具备竞争优势的领域退出；经过新一轮政府机构改革和职能转变，新型政企关系也初步形成。
证券市场的发展客观上也推动了国企改革进程。 20 世纪90年代，与公司制改革相适应的证券市场亦发展迅速，对推进国企改革做出较大贡献。
1990 年上交所、深交所相继建立后，为国有企业在资本市场上市融资提供了平台。 1999 年下半年《证券法》正式施行，进一步推动了中国证券市场的发展和国企改革的进程。
产权改革效果比较显著，但国有资产流失的问题依然存在。
90 年代末国有工业企业的亏损总额开始触顶回落，利润总额企稳回升，盈利能力（按“利润总额/固定资产净值”计算）创十年内新高，国有（工业）企业数量也降至 90年代初的一半。
但在国企剥离冗余资产的改革过程中，由于监管不力，部分优质资产被非国有部门抢占，侵蚀中小投资者利益的“隧道行为“再次发生。
上市公司长期被认为是最先进的公司治理形式。这种制度安排可以通过引入外部股东来监督上市国企，防止董事会、管理层侵害全体股东利益。 但数据显示，改革期间 A 股上市公司的毛利率、净利率等表征盈利能力的指标提升并不明显。究其原因，可能与我国证券市场过于“年轻”有关。
90 年代国内股票市场的投资者结构以散户为主，投资者成熟度整体不高，加之当时国有上市公司长期不分红，股东只能从资本增值（股价上涨）中获利。结果导致散户投资者更热衷于投机，缺乏监督上市公司或关心其业绩的激励，部分基金进入市场后反而加剧了市场波动。
四、国资监管（2003-2012 年）
国资委成立：
打造新的国有资产监管体制。
2003年，国务院国有资产监督管理委员会成立，建立起管资产与管人、管事相统一的国有资产出资人制度。
以党的十六大为开端，国企进行了股份制为主要形式的现代产权制度改革。 《报告》指出，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
同时《报告》针对不同类型国有企业的出资人职责作出划分，其中“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等”属于中央政府，其他属于地方政府，这一表述从顶层设计层面为下一阶段国企改革特别是新的国有资产监管体制的建立奠定了基础。
《企业国有资产法》的公布施行从法律上保障了国有资产的监督管理与保值增值。
2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）挂牌成立，作为国有资产的出资人和中央企业的监管者，指导推进国有企业的改革重组以及国有经济结构布局的战略性调整。
到 2004 年，全国 31 个省份和新疆生产建设兵团国资委全部组建完毕，新的国有资产监管体制基本确立。
股份制改革推进：
推广国企混改所需的实现形式。
股份制改革是建立现代企业制度、发展混合所有制经济的核心内容，进入新世纪以来重要性日益凸显。
2003年10月，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“使股份制成为公有制的主要实现形式”，拉开了新一轮大型国有企业股份制改革的序幕。
2004 年初，国务院决定中国银行和建设银行实施股份制改革试点，动用 450 亿美元外汇储备为两家国有商业银行补充资本金，使其达到上市标准。
2006年6月1日，中行H股在香港联合交易所挂牌上市，同年7月5日，中行A股在上海证券交易所挂牌上市。
“中行的海外上市象征着一种质量标志；显然是中国经济飞速增长的一个代表。”
——英国《金融时报》
随后的几年内，国资委系统继续采取多种方式大力推进国有企业股份制改革工作：例如除涉及国家安全或产业政策禁止外资、民营资本投资的企业外，其他国有企业逐步改制为多元股权的公司，实现了投资主体多元化，大力发展混合所有制经济；
积极推进有条件的大中型国企于境内外整体上市， 不具备条件的将优良业务资产逐步注入上市公司，进一步做优做强。
到2012年，我国工业企业中股份有限公司已经达到9012家，混合所有制工业企业数量占规模以上工业企业单位数的26.3%。 央企及其子公司引入非公资本形成的混合所有制企业已占总企业数的 52%。 央企及其子公司控股、地方国企控股的上市公司分别达到378 家、681 家，其中非国有股权比例分别超过 53%、60% 。
股份分置改革：
完善上市公司治理结构，推动国有资本合理流动 。
中国资本市场的建立是一个摸着石头过河的过程，因此从一开始就与其他成熟国家的资本市场不同。比如在股权设计的一方面，要保证公有制的性质，也就是国有股要有控股权，股份的公司法人股也要有控股权，复杂的股权结构既包括国有股，又包括法人股和公众流通股。
这种非市场化的股权结构设计，在市场运行到一定阶段就暴露出了严重的弊端，阻碍证券市场的发展。
到了新世纪之后，这些弊端对市场的影响越来越大，就到了不得不推倒重来进行改革的时候。
股权分置改革发起的背景
股权分置设计的逻辑是：保证国有股的控股权，也就是说，国有控股的比例占51%，其次是法人股也占相当的比例。
以国有股和法人股为基础，为了向社会融资，发行公众股票，这就是流通股。在国有股和法人股以及公众股之间，公众股占比最小，国有股占比最大，法人股占比第二。其中，当时在市场上交易的就是公众股，而国有股和法人股是不能在二级市场流通的。
因此，在价格上，非流通股和流通股出现严重的差距，流通股的价格远远高于非流通股的价格。
由于在整个股本中占比的不同，国有股、法人股在董事会中具有决定权，而公众股小股东几乎没有任何决定权，这就限制了大股东的融资能力或者并购以及资产重组能力。促使国有股和法人股有越来越强烈的流通要求。
但是，公众股东视国有股和法人股的流通为洪水猛兽，因为这种大批量的非流通股转为流通股，相当于对公众股进行除权、稀释股价，因此公众股东对国有股和法人股的流通持坚决的反对态度。
同时，由于国有股和法人股持股比例非常大，因此经常出现利用现金分红掏空上市公司、损害公众股东的利益。
2005 年 4 月，证监会发布了《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，正式启动股权分置改革试点工作。
同年 9 月，国资委发布《关于上市公司股权分置改革中国有股股权管理有关问题的通知》，强调了股权分置改革对完善上市公司法人治理结构、推动国有资本合理流动的重要意义，并对国有控股上市公司股权分置改革工作进行鼓励和指导。
股权分置改革的基本做法是“购买流通权”，让大股东通过无偿转让一部分股权的方式，向流通股东“购买流通权”，流通股东凭空获得一笔股份，无需除权。
改革之后，二级市场的股价与大股东利益产生了直接的关联，这是对资本市场的长期影响。2005年之前，上市公司大股东不关心股价，就别怪股民不关心上市公司业绩，连彩包都不关心，更不用说商业模式、竞争结构、行业周期这些。
可以说，没有股权分置改革，就不会有价值投资，现在的投研体系都不复存在。
到 2006 年底，沪深两市已完成或者进入改革程序的上市公司共 1301家，占应改革上市公司 97%，市值占比 98%，未进入改革程序的上市公司仅 40 家。股权分置改革基本完成。
董事会制度改革：
继续规范国有企业法人治理结构。
董事会制度改革前，央企董事会与最高管理层重叠，削弱了其对管理团队的监督和建议作用。
国资委成立后，建立完善中央企业董事会制度被提上日程。
董事会是公司治理的核心，是协调提供资本的股东、使用这些资本创造价值的经理人之间利益冲突的重要机制；一个有效有为的董事会，是现代公司维持阻止稳定性、公司可持续发展的核心动力。
2004 年 2月，国资委提出在央企进行国有独资公司建立和完善董事会试点工作。同年6月，国资委印发《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，首次明确了董事会制度试点的主要思路和措施，并确定神华集团、宝钢集团等7户企业为第一批试点企业。
通过建立外部董事制度、设置董事会专门委员会等措施，参与改革的央企决策权和执行权基本分开，董事会风险意识普遍增强，决策更加科学，管理层责任感和使命感进一步提高，都有利于企业经营效率的提升。
央企兼并重组与主辅分离辅业改制：
进一步完善国有经济的布局结构 。
除了监管体制的改革，国家还通过央企的兼并重组与主辅分离辅业改制等措施继续调整国有经济的布局和结构。
兼并重组方面，2006 年 12 月 5日，国资委发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》，提出了国有资本调整和国有企业重组的基本原则、主要目标和政策措施，同时明确了中央企业集中的关键领域和重组的目标。
到 2006 年，全国国有工商企业数量降低到 11.9 万家，相当于 1998 年的一半。央企数量从 2003 年的 196 家降低到 2012 年的 112 家。
主辅分离辅业改制方面，2002 年 11 月 18 日，原国家八部委联合颁布了 859 号辅业改制政策及相关配套政策，将过去国有中小型企业改革的成功经验迁移到大中型企业改革和结构调整中来，兼顾国有大中型企业的“瘦身”、改制企业的发展以及体制机制转换和职工再就业。
许多辅业通过改制实行产权多元化，引入了资金技术，扩大了市场，盘活了存量，增强了活力和发展后劲。
五、分类深化（2013 年至今）
1978-2012 年，国企改革从最初的放权让利，到所有权经营权分离，再到以产权制度改革为主线的股份制与现代企业制度，都力图在国有制的框架内，将国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，最终使资源配置权从政府转向市场微观主体。
随着中国经济进入新常态，社会主义市场经济体制进一步完善，如何进一步确定我国国有企业的功能定位和布局结构？
为了实现公有制的主体地位和市场化的改革取向二者之间的平衡，国有经济将采用何种实现形式？与之适应的国资监管体制和企业治理结构将如何？
2013年开启的第五轮国有企业改革，以“分类”和“深化”为核心 。
党的十八大召开后，国企改革进入“分类改革”的全新时期。
2013 年11 月15 日，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革总目标，并首次明确了有关国企改革的四方面重大问题：
（1）国有经济的功能定位和布局：在明确坚持公有制主体地位、发挥国有经济主导作用的前提下，准确界定不同国有企业的功能，国有资本运营要服务于国家战略目标，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。
（2）国有经济的主要实现形式：积极发展混合所有制经济。
（3）国有经济管理体制：完善国有资本管理体制，以管资本为主加强有资产监管。
（4）国有经济微观制度基础：推动国企完善现代企业制度，健全协调运作、有效制衡的公司法人治理结构。
主体制度框架名为“1+N“政策体系
2015 年是第五轮国企改革的关键之年。9月13 日《关于深化国有企业改革的指导意见》正式下发，同年内另有22份配套政策文件陆续发布，由此形成了以《指导意见》为中心、以其他配套政策为补充的“1+ N”国企改革政策体系，标志着新时期全面深化国有企业改革的主体制度框架初步确立。
此后几年时间里，国资委等部门先后出台上百份文件，聚焦在国有资产管理体制、建立现代企业制度、监督防止国有资产流失、发展混合所有制等多个方面。
分类推进国企改革
国企功能界定与分类——本 轮深化改革的前提和基础。
为什么要对国企进行分类？
即便是在市场化改革的取向下，国企的价值评价依然是多元的。有的国企更多要承担增厚国有资本收益的职责，有的国企则需要在国计民生方面承担更多的社会责任。对于不同类型的国有企业，“一刀切”的做法并不符合新时期深化改革的客观要求，“因企施策”的改革更为可取。
2015 年发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》，首次将国有企业被分为公益类、“主业处于充分竞争行业和领域的商业类”和“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类”。
至此，分类成为本轮国有企业改革的起点和前提。针对不同类型的国有企业，实行不同的国资监管机制、混合所有制改革方案、公司治理机制以及国有经济战略性调整方向等，再有针对性地、差别化地推进。
2015 年 12 月，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》出台，与之相配套的《中央企业功能界定与分类实施方案》于 2016 年 8 月颁布。
到 2017 年底，国资委监管的央企层面功能界定与分类工作完成，76 家中央企业完成全部子企业分类，各地国资委也全面完成了所监管的一级企业分类。
分类标准主要基于国企的公益性和垄断性。根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，不同类型国有企业的划分标准主要是基于公益性和垄断性两个维度。为了方便理解，本文将其置于坐标系的不同象限：
（1 ）公益类国企（位于图表25中第Ⅰ象限），主要提供公共产品和服务，兼具公益性和垄断性，因此必要的产品服务价格可采用政府调控形式，所有权上也可采取国有独资形式，总体上看，公益类国企市场化改革的程度无需过高。
（2 ）主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企（位于图表25中第Ⅲ象限），从产品、业务的角度来说与民营企业差别不大。因此“按市场化要求进行商业运作”、“原则上都要进行公司制股份制改革”等改革要求相对顺理成章，是实现增强国有经济活力等目标的客观要求。
（3）主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企（位于图表25中第Ⅳ象限），虽然这类国企所处的行业或开展的业务不具备严格意义上的公益性，但大部分是长期发展战略、国民经济安全以及国防事业所不可或缺的。因此仍要保持国有资本控股地位，同时在经营业绩之外还要考核服务国家战略、发展前瞻性战略性产业、完成特殊任务情况等方面的内容。
重点领域及主要措施
公司制改制仍是各项国企改革的基础性制度支撑。 2017年7月，国务院印发《中央企业公司制改制工作实施方案》。 2017 年，央企层面顺利完成了公司制改革，省级国资委监管企业约 96%也完成了改革任务。
到 2021 年年底，中央党政机关和直属事业单位所管理企业中公司制企业占比 97.7%，地方国有企业中公司制企业占比 99.9%，我国国有企业公司制改革基本完成 16 。
加快推进国有企业重组整合与内部层级压减。
重组整合方面 ，国有企业的重组整合实际上是过去“抓大放小”战略与国有经济结构调整的延续，也是国有企业做大做强的重要途径。
2014 年5月，中央发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》文件，明确要求加快国有大型企业的调整和重组，促进企业资源优化配置。
10 年时间里，先后有26组47家中央企业成功实施了战略性重组，并新组建、接收了国家管网集团等9家中央企业，国资委监管的央企数量从 117 家调整至 97 家，减少了近 17% 17 。
央企推进重组的四个阶段总结：
① 大管小阶段（2003-2007年）：央企重组的重点是“突出主业，做大做强”。
一方面在数量上精简，实现优化资源配置：根据国资委统计数据显示，2003-2007年分别有11对22家、7对14家、9对18家、9组16家和8组14家央企实现重组，央企总数从196家减至151家。
另一方面通过主辅分离集中力量发展主业：如2004年中石油、中石化、东风汽车三大集团分离办社会试点基本完成，全国796个中小学和公检法机构、9.4万名职工（含离退休教师）从企业中分离出来，每年为企业减负近40亿元。
② 同类组合阶段（2008-2013年）：重组开始向纵深发展，该阶段的特点主要是“重点行业重点推进，央企内部重组与跨国重组并举”。
首先，国有资本逐步向重点行业和关键领域集中，2008-2010年国资委网站公布的有9组19家、11组22家、8组16家央企完成重组，行业性重组特征明显。
同时，在重组中“有退有进”，优化央企产业布局，实现产业升级，突出主业淘汰落后产能，提高经营绩效。
③ 强强联合阶段（2014-2019年）：结合以往经验论证展开大量试点，重组的速度加快。
2014年10月，国务院出台《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若十意见》，强调央企集团分类合并，至2014年底，部分央企陆续公布了合并重组方案，典型案例包括南北车合并成立中国中车、中远洋集团与中海运集团重组以及中电投与国家核电合并成立国家电投等。
2016年“央企重组年”标志着重组步伐进一步加快，截止2017年年底，资委公布的直管央企总数己降至102家；2019年末，央企数量相较2003年削减过半。
④ 专业精深阶段（2020年以来）：
在新时代背景下，利用央企的引导功能支持产业升级和新型专精领域的发展，故而政策面对产业的缺漏做出梳理，利用大型央企的专项子资产进行组合或新设，组建了中国物流、中国星网、中国稀土等一系列专业化央企。
央企推进重组的六种方式：
① 同类业务横向整合。将同类业务进行整合，形成规模效益、消除内部竞争，提升资源效率。
比如中船工业和中船重工重组成立中国船舶，中船工业与中船重工重组时，国际造船业整体产能过剩，结果表明“两船”重组的确较好地整合了行业资源，中国船舶2021年三大造船指标首次全面超越韩国现代重工，成为全球最大的造船集团，实现完工交付船舶206艘，占到全球市场20.2%的份额，实现新接订单合同金额1301.5亿元，创下自2008年以来的最新纪录。
再比如两家钢铁企业宝钢和武钢重组成立中国宝武，一方面推动钢铁去产能，两家企业重组以后化解钢铁过剩产能超过1500万吨；另一方面提高企业的发展质量，重组以后企业钢铁产量在2020年破亿吨，位居世界第一，高端碳钢产品产量超过3000万吨，高温合金、钛合金、大交通轻量化材料、碳材料等正在成为研发创新的新重点。
此外，还有“南北车”重组的中国中车、“中远和中海运”重组的中国远洋海运等案例。
② 产业链纵向整合。将上下游业务进行整合，实行统一管理、统一运营，有利于降低运营成本，充分发挥产业链上下游业务的协同效应。
比如“两核”的合并，中核集团与中核建属于产业链不同环节，重组前中核集团是中国最大的核电站建设和运营商，主要从事核军工、核电、核燃料循环、核技术应用、核环保工程等领域的技术研发、建设和生产经营，以及对外经济合作和进出口业务；而中核建是一家纯粹的工程建设商，主要为国内的核电工程、核能利用和军工工程提供工程承包建设和服务。
再比如2015年，中电投与国家核电重组组建国家电投，形成了技术开发、工程建设、投资运营一体化的核电产业链；2018年，神华集团与中国国电合并重组成立国家能源集团，一跃成为煤炭、电力行业的最大企业，实质将推行多年的“煤电联营”模式。
③ 专业化整合。专业化整合也是近十年来国资布局调整的重要路径。2022年以来，中粮与中储粮、中国建材与中国交建、通用技术集团和中国中检三组专业化整合，均以提升资源配置效率、业务做强做精为目的。
比如中粮和中储粮都以粮农为主业。其中，中粮侧重粮食加工、贸易，是中国最大的粮食市场化经营企业。中储粮则是中央储备粮管理主体，侧重于粮食储备、粮食托市收购等业务。
中国汽研与中国中检，也有很强的业务协同性。中国汽研主营业务包括汽车及相关产品技术研发、测试评价等业务，而中国中检作为综合性质量服务机构，也在开展多项汽车检测业务。
2021年组建的中国星网、中国电气装备、中国物流、中国稀土4家新央企都属于专业化的整合。
此外，还有通过央地协同合作的方式推进整合重组，比如去年末中国铝业、中国五矿集团、赣州稀土集团所属稀土资源整合组建中国稀土集团，近日中国稀土集团又与江西铜业集团签署战略合作协议和合作备忘录，揭牌成立中国稀土集团资源科技股份有限公司，加快推进央地战略协同，深化双方在生产、经营、科研、人才等各个领域的紧密合作。
④ 产业结构拆分调整。由于在集团成长过程中，比较普遍地存在注重规模成长忽视结构优化的问题，集团形成过程中既有行政“撮合”的因素，也有市场选择的结果。对于可拆分的领域，比如石油、电网、铁路等领域，油气采集业务可以垄断，管道业务和终端的加油站其实可以放开；铁路的投资、建设、运营可以拆分；电网的输电和配电应该分开。
2020年国家管网集团通过市场化方式收购三大石油公司相关管道资产，打破了我国油气干线管道主要由三大石油公司实行上中下游业务一体化经营的传统格局，提升了互联互通水平。
⑤ 内部归核化业务整合。通过无偿划转、资产出售、破产清算等方式，剥离低效无效资产和非优势业务，集中资源做强做优主业。对于业务整合来说，上市公司业务整合又是重点一块，其主要方式又可以区分多种：
（1）资产置换模式。上市公司之间、上市公司与集团之间存在业务交叉，通过资产置换方式，推进专业化整合，能够有效解决同业竞争等问题，打造专业化的上市平台。比如中远海运将中国远洋、中海集运、中海发展、中远太平洋4家上市公司进行专业化整合，通过74项资产交易，分别打造了集装箱运输、航运金融、油气运输、港口运营四大上市平台。
（2）吸收合并模式。吸收合并能够消除因两集团重组带来的上市公司同业竞争问题，有利于打造一个规模实力更强的上市平台，充分发挥业务的规模优势和协同效应。比如，宝钢股份吸并武钢股份，将钢铁业务集中到一个上市公司，有利于充分发挥双方在研发、采购、生产、销售、管理等各方面的协同效应。
（3）借壳上市模式。非上市公司通过股权收购获得上市公司控股权，并由上市公司收购非上市公司实体资产。比如，中电投集团和国家核电重组前，国家核电一直在推动核电主业整体上市，但限于IPO程序复杂、过程较长，一直未能完成。国家电投成立后，选择原中电投集团在港上市公司中国电力新能源，作为核电资产上市的平台。通过上市公司中国电力新能源向国家核电发行股份购买核电资产的方式，实现国家电投核电资产的借壳上市。
⑥ 强势企业托管弱势企业。基本分两步走，第一步托管；第二步，在两者的磨合中进行可能的合并。
比如中国粮油食品(集团)有限公司托管中国土产畜产进出口总公司、中国农业发展集团总公司托管中国农垦(集团)总公司、中国诚通控股公司托管中国普天信息产业集团公司等案例。（信息综合自：作者：黄文涛、王大林（黄文涛系中国首席经济学家论坛理事，中信建投证券首席经济学家））
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