“一揽子”生育支持措施出台 更强调保险、税收、医保等政策工具

本报记者 孟庆伟 北京报道

我国覆盖全人群、全生命周期的生育支持政策体系将落实落地。

日前，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》(以下简称“《若干措施》”)，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，从强化生育服务支持，加强育幼服务体系建设，强化教育、住房、就业等支持措施，营造生育友好社会氛围四方面出台了13条具体举措，有效降低生育、养育、教育成本，营造全社会尊重生育、支持生育的良好氛围。

《若干措施》强调了生育保险、税收、医保等政策工具的使用，同时首次提出要“建立生育补贴制度”，下一步，相关的实施方案和管理规范将出台。

近年来，随着经济社会发展和人口年龄结构变化，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征，推进中国式现代化面临新的人口环境和条件。

“相比此前生育支持政策，《若干措施》的政策体系更为全面，力度更大，提出的指标也更加具体、有操作性和执行力。”中南财经政法大学经济学院院长、教授石智雷在接受《中国经营报》记者采访时，对《若干措施》如是评价。

近年来，我国生育支持政策体系的顶层设计不断推进，未来也将根据政策实施效果、人口发展形势等继续优化完善。

“从生育抑制到生育支持，就是国家根据人口形势变化做出的方向性的政策调整。在生育支持力度方面，顶层设计正在根据政策效果不断加强，此次《若干措施》整体框架也更加完整，如更强调文化支持的作用，未来需要不断监测政策效果，并据此对方向、力度和框架进行必要调整。”中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健告诉《中国经营报》记者。

覆盖全人群、全生命周期

官方数据显示，2023年年末全国人口140967万人，比上年年末减少208万人。人口自然增长率为-1.48‰，连续两年负增长。

而我国总和生育率也在快速下降。第七次全国人口普查显示2020年的水平为1.30，据联合国2024年最新的估算，2022年为1.03，2023年为1.0。但学界普遍认为，育龄人群的生育意愿依然有提升空间，因此，生育政策的系统支持尤为重要。

石智雷长期致力于人口问题研究，他表示，近年来，我国育龄妇女总和生育率、生育数量持续快速地下降，受到了党中央的高度重视和社会各界的广泛关注，《若干措施》体现了国家对当前人口发展新常态的认识与适应。

他认为，《若干措施》在完善生育支持政策体系的同时，重点强调了激励机制的建设，提出健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，这是该文件一个有代表性的亮点。“生育支持除了聚焦产假、补贴等内容，还延伸到养育、教育、医疗、住房等，目标就是有效降低生育、养育、教育成本。”

此外，他还认为，《若干措施》的另一个亮点，是在政策文件层面，首次正式提出“构建生育友好型社会”。“《若干措施》的目标很明确，正式提出了如何构建生育友好型社会。”

在中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健看来，《若干措施》更加强调了生育保险、税收、医保等政策工具的使用。

宋健告诉《中国经营报》记者，通过研究此前已进入低生育率国家的经验发现，一般生育支持主要包括四类政策工具，即经济支持、服务支持、时间支持和文化支持，其中经济支持是最基础的工具。

她进一步表示，经济支持工具有多种，相比现金补贴类的政策工具，保险、税收等其他政策类工具更值得关注。比如《若干措施》中提出的指导有条件的地方将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员、农民工、新就业形态人员纳入生育保险，落实好3岁以下婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除政策，及时将符合条件的儿童用药按程序纳入医保报销范围等措施，更加有助于在制度上为家庭提供经济支持，也能覆盖更广泛的人群。

值得关注的是，《若干措施》首次提出“建立生育补贴制度”，并明确要制定生育补贴制度实施方案和管理规范，指导地方做好政策衔接，积极稳妥抓好落实。据了解，目前全国有23个省份在不同层级探索实施生育补贴制度。

国家卫健委人口家庭司副司长杨金瑞在接受媒体记者采访时表示：“具体的实施方案还在制定当中。”

对此，石智雷表示，生育补贴、育儿补贴是各国生育支持政策中最重要的一个制度安排，也是鼓励生育最重要的一个手段，但需要财政大量投入。近年来，我国很多地方已出台生育补贴政策，但国家层面还没有建立明确的生育补贴制度，有待主管部门研究出台。

破解“想生不敢生”难题

当前，人们的生育观念已总体转向少生优生，经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧等，成为制约生育的主要因素。

因此，以系统观念谋划人口和生育工作至关重要。而《若干措施》正是通过一揽子生育支持政策，来有效降低生育、养育、教育成本，提升生育意愿。

记者注意到，此次《若干措施》的很多举措针对性强，直指群众“不想生、不敢生”的痛点。比如在住房方面，鼓励有条件的地方加大对多子女家庭购房的支持力度，可适当提高住房公积金贷款额度；在女职工权益保障方面，提出督促用人单位依法依规落实对女职工特别是孕产期、哺乳期女职工的特殊劳动保护，鼓励用人单位结合实际采取弹性上下班、居家办公等方式，营造家庭友好型工作环境等；在托育服务供给方面，提出着力增加公建托位供给，大力发展社区嵌入式托育等。

“嵌入式托育”并不是新名词，今年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中就提及“支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展”。

所谓嵌入式托育，是指通过在社区（小区）的公共空间嵌入功能性设施，提供家门口的托育服务，形式包括为婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的照护服务。嵌入式托育坚持公益性与市场化相结合，注重发挥市场主体作用，以政府主导、社会参与、市场协同的模式运行。

有关数据显示，我国托育机构的托位数和托育需求之间还有一定缺口。截至2023年年底，我国提供托育服务的机构已近10万个，托位数约480万个。按照“十四五”规划纲要中每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个的要求计算，2025年全国托位数要达到约600万个。

不仅如此，国家卫健委的数据显示，当前受托育价格、托育质量等因素影响，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%。

因此，多渠道增加优质、普惠、便捷的托育服务供给迫在眉睫。

记者梳理发现，济南、西安等全国多个城市以打造城市社区嵌入式服务设施建设国家试点城市为契机，大力开展社区嵌入式托育建设项目。

10月30日，济南市卫健委人口家庭与妇幼健康处相关人士向《中国经营报》记者表示，目前济南市已开展首批社区嵌入式托育建设项目32个，推动优质托育服务深度融入社区，通过“幼有优育”破解家庭带娃难问题。

“我们首批开展建设的社区嵌入式托育机构，一般采取的是‘公建民营’的模式，社区委托专业机构运营，由于服务价格普惠，照护专业，很受居民认可，目前入托率很高，一些机构的托位还需要排队。”该人士说，市卫健委会鼓励社区优先选择省、市级示范托育机构作为合作机构，以保证服务质量。

该人士还向记者介绍：“对托育机构来说，房租和人员工资占到整个运营成本的约70%，而我们鼓励建设的嵌入式托育机构的场地，是由街道（镇）、社区盘活现有资源免费向运营机构提供，比如闲置或者低效的办公用房或活动室，这样就可以大幅降低运营成本，因此托育价格相比一般的民办托育机构更为普惠。”

同时，济南市卫健委计划利用中央财政资金对符合条件的前100所社区免费提供场地、执行普惠价格的嵌入式托育机构给予一次性奖补，再加上济南市近年来出台多项优惠政策，对符合条件的机构给予一次性5万元运营补助、每孩每月400元的收托补助，有效降低了托育机构运营成本和服务价格。

据了解，围绕让更多家庭实现“有得托、托得起、托得好”，截至目前，济南市共建成托育机构600余家，每千人口托位数达4.59个，幼有所育不断向幼有优育转变。

像济南一样，越来越多的城市正在积极建设生育友好型城市。从各地实践情况看，记者注意到，社区嵌入式托育主要包括两种运营模式：一是利用社区资源建立托育机构，向社区及附近居民提供托育服务；二是社区与专业托育机构合作，或直接采购成熟的托育服务。与此同时，各地也在积极探索可持续的发展模式。

未来，社区嵌入式托育服务的内容也将不断拓展。比如北京市就提出，除了提供全日托、半日托等形式的托育服务外，有条件的可拓展提供科学育儿、入户指导、养育照护小组等延伸性服务。

倡导积极的婚恋观、生育观、家庭观

生育意愿的提升，不仅与实打实的经济、服务政策息息相关，文化支持也至关重要。

《若干措施》提出，营造生育友好社会氛围，积极构建新型婚育文化，倡导尊重生育的社会价值，提倡适龄婚育、优生优育，鼓励夫妻共担育儿责任；大力倡导积极的婚恋观、生育观、家庭观，加强家庭家教家风建设；破除婚嫁大操大办、高额彩礼等陈规陋习，培育积极向上的婚俗文化；加强社会宣传倡导，充分利用各类媒体渠道，加强人口和生育政策宣传解读，积极回应社会关切等。

“生育观念是影响生育意愿的重要因素。”石智雷向记者表示，影响生育行为的两个核心因素，一个是想不想生，另一个是有没有能力生，而前者受生育观念的影响很大。近年来，随着社会经济的快速发展，年轻人的婚恋观、生育观、家庭观的变迁也是很快的。

他进一步称，现在很多年轻人晚结婚甚至不愿意结婚，尤其是90后、00后以及高学历人群，不结婚也就不会生育，而已婚的也会因为各种原因不愿意生育。对生育来说，家庭是最基本的制度安排，而家庭中不仅有夫妻关系，还有父母关系、亲子关系。现在很多年轻人不愿意和父母一同生活，家庭小型化趋势愈加明显。文明的发展，其实是对弱者的关照和关爱，这种不愿意与老人同住的观念，实际上也会影响人们不愿意照顾小孩。

“因此，不能就生育谈生育，而是要把生育纳入到社会经济制度安排中去系统考量。”石智雷说。

在石智雷看来，提升生育意愿，就要营造全社会尊重生育、支持生育的良好氛围。一方面要从制度层面，明确正确的导向，开宗明义、大张旗鼓地宣传生育支持，宣传人口发展事关国计民生；另一方面，要加强社会氛围的营造，引导并动员市场、社会力量一起加入到托育、养老等事业中来，构建一个友好的、多方参与的社会环境。此外，还要加强媒体对婚恋观、生育观、家庭观进行积极的舆论引导，避免因片面和负面观点的频繁传播，给公众带来“刻板印象”。

记者注意到，中国人口与发展研究中心主任贺丹今年也曾发文呼吁，要加强育儿幸福感的宣传。她指出，电视、网络上关于“生育太痛”“养育太累”“教育太卷”“生育影响女孩身材”“少女感更美”等观点的传播、渲染以及网民评论中关于婚育负面情绪的宣泄，对年轻人的“婚恋观、生育观、家庭观”带来了不良影响，进一步加剧了“恐婚”“恐育”的心理。

而事实上是，中国计划生育协会和中国人口与发展研究中心联合开展的2022年中国婚育状况统计调查显示，尽管育儿过程艰辛，但是也会带来较强的幸福感。在受访群众中，有88%表示在怀孕期间感到幸福；有87.7%表示在子女养育过程中感受到幸福；有82.6%表示在子女教育过程中有幸福感。

调查还显示，很多辛苦养育两个孩子的父母表示并不后悔生育两孩的决定，两个孩子相处更利于孩子的社会性成长，同时父母在养育孩子过程中，也得到了很大的情感慰藉和情绪价值。

（编辑：郝成 审核：吴可仲 校对：颜京宁）