英雄之子的災難執政？菲律賓總統艾奎諾三世的雙面人生

「他不是完美的总统，但是……」菲律宾总统艾奎诺逝世，回顾其政治生涯，这任总统在菲律宾人心中是怎么样的存在，对当地政坛又会造成什么影响？ 图／美联社

6月24日早晨，菲律宾各大媒体无预警释出了第15任总统贝尼格诺．艾奎诺三世（Benigo “Noynoy” Aquino III，1960-2021）逝世的消息，大量哀悼文随即在各大社群媒体平台涌现。面对突如其来的悲讯，不少贴文不约而同的以「他不是完美的总统，但是……」做为起手式，以此缅怀这个才卸任五年便早逝的前总统。

与此同时，也有些人批评菲国民众这是以该起手式粉饰艾奎诺就任总统期间的种种弊端，以「死者为大」的说词不去正视其所隶属的阵营实际上面对的挑战。这也使得这样的起手式，成为了我们得以进一步认识艾奎诺与持续变迁中的菲律宾社会的一个起始点。

公允的来说，艾奎诺确实做到了历任总统皆未能达成的目标。像是他透过打击贪腐、改革税制与改善投资环境等一连串举措，成功使得菲律宾的年均GDP成长率在其任内跻身于亚洲国家的前段班。又包括他于2013年主动向海牙常设仲裁法院提出南海仲裁案，挑战中国在该海域依历史权利所主张的经济海域主权。

然而，就任之初声量如日中天的艾奎诺虽然曾一度有过高达85%的施政满意度，被公认是其接班人的前内政部长罗哈斯（Mar Roxas）却仅在下一届总统大选拿下23%的得票率，不敌后势看涨的现任总统杜特蒂（Rodrigo Duterte）。

为什么会有这样的落差呢？

图为艾奎诺的葬礼现场，他将被安葬在马尼拉一座墓园，旁边即是其已故双亲。 图／欧新社

就任之初声量如日中天的艾奎诺曾一度有过高达85%的施政满意度，但其接班人后来却惨败杜特蒂，为什么会有这样的落差呢？ 图／美联社

▌回望艾奎诺的执政生涯

有些人认为，这是因为艾奎诺政府纵使试图革新，却跟不上民众期许的步伐。效仿美国，并在菲律宾行之有年的猪肉桶制度（pork barrel）便是个鲜明的例子。这个制度在当时以「优先发展援助经费」为名目，是让政府不需经由任何审核程序，便能够直接从国家预算中拨款给国会议员，便于他们落实选区的建设。

然而，多数民众却认为这是政治人物用以抽取回扣，弥补竞选支出、确保其政治资本得以延续的一项手段。2013年7月中旬，超过十万名民众穿著白衫聚集在菲律宾首都示威游行，质疑政府明明强调以「反贪腐」为施政主轴，却选择避重就轻，不愿杜绝这个贪污之源。

也有人指出，问题的关键在于艾奎诺政府面对重大突发事变的应变能力明显不足。艾奎诺在2010年甫就职便遇上的马尼拉香港人质危机、任期中遭逢的海燕台风（Typhoon Yolanda）灾后重建课题，以及执政后期造成大批特警丧命的「马马萨帕诺冲突」（Mamasapano Clash），这些事件让许 多人开始质疑艾奎诺与其率领的团队，怀疑他们是否能够在缓慢的渐进改革过程中，降低层出不穷的天灾人祸所带来的伤害。

以马马萨帕诺事件来说，正是因为艾奎诺授意警方围捕恐怖份子的过程欠缺周全考量，不仅造成16人受伤，更导致44名特警遇袭丧命，成为菲国三十多年来警方死伤最严重的一次行动。当艾奎诺在任内投入大量资源与心力在南部的民答那峨地区，为了要与当时在该区域势力最庞大的摩洛伊斯兰解放阵线（Moro Islamic Liberation Front，简称MILF）签署和平协议，并规划自治权力更完善的邦萨摩洛（Bangsamoro）自治区，马马萨帕诺事件无疑重击了人民对政府的信心。

马尼拉香港人质危机发生后，香港派遣调查人员和法医小组到当地出事的公车上做调查。 图／新华社

图为2015年1月的马马萨帕诺事件，这场失败的反恐行动，造成44名特警遇袭丧命，16人受伤。 图／路透社

面对这些猜疑，支持艾奎诺政府的人主张这个前执政团队其实就是不太做政令宣传，而这样的倾向使得他们过去在推动的各项改革不见得为人所知。在艾奎诺担任总统之前便已经是相当严重的马尼拉交通问题，在其执政期间因为大众运输工具频繁地接连出包、政府又看似对此议题并不上心，让民众认为政府毫无作为而群起愤慨。

即便政府也尝试为自己辩护，宣称他们已经很努力在改善前朝遗留下来的问题，普遍民众还是认为政府动作太慢，做得又实在太少。对艾奎诺所属的阵营来说，这样的印象是他们当初在面对2016年总统大选时的致命伤。尤其在他们遇上了较擅于操作社群媒体的杜特蒂阵营，更是使得他们在过去那六年间的种种努力显得微不足道。

然而，2010年挟着高人气当选总统，又在2013年期中大选大获全胜的艾奎诺阵营，真的是因为这样输掉了后续的选战吗？我们又可以怎么样透过这些年来菲律宾民心的巨变，重新回头去看见艾奎诺的历史定位？

马尼拉交通问题相当严重，而在艾奎诺执政期间，大众运输工具频繁地接连出包、政府被认为对此议题并不上心。图为淹水的马尼拉街道。 图／美联社

▌数据与政策以外的现实

2015年间，我待在菲律宾吕宋岛北部山区约莫三个多月的时间，目的是为了要理解当地的农民组织到底是如何与其它非政府组织互相资源整合，并协助偏乡农民生计。那时已经是前总统艾奎诺执政的尾声，许多在其任内规划的政策皆已处于执行阶段，包括像是「有条件现金回馈计划」（Conditional Cash Transfer Program，简称CCT）以及「菲律宾家庭桥梁计划」（Pantawid Pamilyang Pilipino Program，简称4Ps）等几项济贫方案，定期提供低收入户一些简单的杂工以换取微薄的现金收入。

地方上有许多的人民组织其实是协助政府施行这些计划的重要推手，即便他们不见得是由政府辅佐而成立，大多数成员也都是在自己的工作之余，再额外从事这些义务性的组织工作。他们号召民众集会、协助政令宣传与资料造册，甚至进一步接手实际执行的部分。这样的情形并非偶然，而是源自于菲律宾1986年人民力量革命（EDSA Revolution）推翻前总统马可仕（Ferdinand Marcos）独裁政权之后，政府大幅度开放非政府组织与人民组织参与地方治理所导致的结果。

一位积极参与到自己村里妇女组织活动的阿姨，这么向我解释他们要在工作之余组织的原因。

1985年9月21日，菲律宾民众上街抗议，与在马尼拉总统府前的防暴警察对峙。 图／法新社

当人民力量革命成功推翻马可仕政权之后，艾奎诺的母亲柯拉蓉获得反对派一致的荐举，于1986年宣誓成为菲律宾总统。 图／维基共享

然而，并不是所有地方组织的存在都只是为了能够完成政府发包的计划。有些社运份子也会利用这样的组织作为其动员人民、发起反抗运动的途径，使得组织工作者和地方政府处于时而合作、时而竞争的暧昧关系之中。

由于这涉及到政治路线或是资源的竞逐，问题的关键其实是那些和政府立场不尽相同的非政府组织、人民组织。在菲律宾，有些地方组织亲近拥有地下武装势力的菲律宾共产党，即便只是认同左派的理念，不见得与菲共一样走推翻政府的路线，这些合法的组织也相当容易直接被贴上菲共党羽的标签而被污名化。想当然尔，这些组织在争取合作伙伴或是资源的过程中，一定是比其他组织还要来的波折且艰辛。

举例来说，我曾遇过有农民组织成员试图召集村民一同讨论预计要在邻近集水区兴建的水力发电计划，并尝试要借此唤起舆论压力以挡下该计划。而地方政府闻讯以后，临时通知所有参与到「菲律宾家庭桥梁计划」的民众，要他们在农民组织集会的当天到政府办公室报到，并听候安排临时工，否则将无法领取到该月份的补贴。

菲律宾部分地方组织亲近拥有地下武装势力的菲律宾共产党，即便只是认同左派的理念，不见得与菲共一样走推翻政府的路线，但也容易直接被贴上菲共党羽的标签而被污名化。图为接受训练的菲律宾共产党。 图／法新社

「在艾奎诺当上总统以后，组织工作可说是越来越难做了。」

有从事社运的朋友便向我表示，艾奎诺在上任之后颁布的军事行动代号「人民行动计划」（Oplan Bayanihan），企图以和平与发展推广的对内政策途径，促成安全部门的革新。也因此，军方开始于特定军事据点及村落成立了「和平与发展小队」（Peace and Development Teams，简称PDTs），确保发展政策的方向与执行和境内的安全计划诉求一致、保障地方上的基础建设在兴筑过程中不受叛乱组织扰乱，有时甚至会直接进驻地方指导或介入建设之实行过程。

「政府表面上就是开始要跟你一起做发展计划了，可能是修路、做遮雨亭或是美化社区等工作，但背后却反而是以黑手在搞那些反对他们的人。」

在这样的情况下，政府一方面仰赖非政府组织、人民组织在地方上的协助，另一方面却又不时以军警力量或摆明的打压、或暗地抹黑他们的发展。

过去曾在当地一个人权联盟工作的友人便告诉我，在军警单位这样更直接地介入到地方的发展援助工作之后，有些社运相关的特定词汇便被污名化，包括像是同志（kadwa）、抗争（dangadang）、平等（panagpapadapada）、发展（panagdur-as）或是团结（panagkaykaysa）等字词，时常会被认为是菲共脉络之下的用字。而部分在当地的有机农业或是妇女赋权研讨会、人权讲座、青年高峰会等活动，也会被攻击说是叛乱份子包装过后所举办的集会。

2011年，菲律宾环境议题倡议者在马尼拉抗议艾奎诺，焚烧其恶搞肖像。 图／美联社

即便艾奎诺的表现从总体经济的角度来看实在亮丽，我在那个山区里所接触到的一般民众却不太感觉到这些。几个成长快速的产业像是金融、工程、房地产、营造业、交通运输与媒体传播业等，这些其实离不少世代以耕作为生的农民生活很遥远。当「农业」是艾奎诺经济政策下发展幅度较没有这么快速的产业，再加上人们普遍经历到地方组织发展工作的难处时，这样的落差与相对剥夺感又是更加的明显。

村子里有些人在面对到这样的处境时，拼了命的想要出国工作，希望借此能够摆脱生计上的困境。菲律宾人远赴海外工作自然不是什么新鲜事，不过值得留意的是，艾奎诺执政期间菲国的海外移工人数减少了几十万，艾奎诺政府便自豪地认为这是国内经济好转的最佳证明。

然而，正是因为执政团队不断强调他们将会透过国内的经济改革政策把数以万计的移工都带回到菲律宾，他们反而不太给予海外工作的菲籍移工实质的帮助。最直接的印象，是艾奎诺在就任总统的六年期间从未出访过菲籍移工数量前几名的国家。而像是在马尼拉香港人质危机、台湾的广大兴渔船案发生的时候，政府也并未拿出魄力有效地处理这些外交危机，导致在两地工作的菲籍移工遭受到严重的波及。

图为杜特蒂2018年到访南韩时与在当地的菲国移工聚会。当晚，其中两位女性被邀请上台，杜特蒂示意要求与其中一位女性嘴对嘴亲吻，接着便直接亲下去，引发极大争议。 图／美联社

艾奎诺不断强调会把数以万计的移工都带回到菲律宾，反而不太给予海外菲籍移工实质帮助。图为2012年11月，民众上街为要求政府介入海外移工Joselito Zapanta一案，该名在沙国工作的移工因租赁纠纷杀害一名苏丹国民而被判处死刑。 图／美联社

除此之外，艾奎诺政府任内所推行的「教育改革政策」也被有些人认为是与其「消极的移工政策」相矛盾。简单来说，过去菲律宾的中学采四年制，该政策则试图要让菲国的教育制度能够与国际接轨，因此将中学改制为六年期。这额外多出来的两年是以职业训练为主，让他们即便没有读大学也可以有足够的能力加入就业市场。

纵使主事者强调革新的种种举措是因应国内需求而设计，批评的舆论主张新制的职业训练内容多半与海外招募菲籍移工的工作项目相互呼应，反倒可能更是把菲律宾人往海外推去，无法解决国内积累已久的结构性问题。

在此般令人无所适从的状况之下，有72%的海外投票人口最后在2016年的总统大选选择了杜特蒂，仿佛狠狠地打了艾奎诺一巴掌。

图／欧新社

▌民主典范的象征？

选举的溃败固然是一时的，只不过就在艾奎诺所属的阵营都还未能在败选之后站稳脚步，他便于毫无预警的情况下突然离世。有些人会说，艾奎诺之死象征着一个时代的结束，那是因为他做为一个菲律宾总统，其实与他父母亲所遗留下来的「民主典范」脱离不了关系。

他的父亲小贝尼格诺．艾奎诺（Benigno “Ninoy” Aquino Jr.，1932-1983）是菲国戒严时期的反对党领袖，他在1983年遭人刺杀而逝世，却也因而激起人民力量革命。在菲律宾人民成功透过人民力量革命推翻马可仕政权之后，他的母亲柯拉蓉．艾奎诺（Corazon “Cory” Aquino，1933-2009）则获得反对派一致的荐举，最后成为菲国再度民主化以后的第一任总统。

至于他们的儿子艾奎诺成为总统的契机，与其母亲过世的时机点有关。由于当时的总统葛洛丽雅．艾洛育（Gloria Macapagal-Arroyo，1947-）正因为任内贪污情事不断，使其民调跌至谷底。而就在柯拉蓉一过世之后，舆论立刻开始鼓动本来并无意愿参选总统的艾奎诺，这也使得他的当选背负着父母亲过去的成就，以及大众对此的殷切期待。

在与过去独裁的马可仕政权相互映衬之下，公开、透明且反贪腐的治理目标一直都是人民力量革命之后，多数菲律宾民众对于领导者的衡量标准。这是为什么艾奎诺会在他2010年的总统就职典礼，以这样的一席话向国民表态：

他不仅言简意赅的彰显出他自己对于总统这个职位的想像，也点出他身为艾奎诺夫妇的儿子和一个菲律宾总统在该国历史上的位置。

1983年8月，小班尼格诺·艾奎诺在菲律宾马尼拉下飞机时被暗杀，随后立即被送上保安车，刺客（左）也在现场被击毙。 图／美联社

图为2005年，菲律宾前第一夫人隔着玻璃馆亲吻其丈夫马可仕。 图／美联社

然而，一个国家之所以得以运作，并不只是受到领导人行事风格的影响而已。当菲律宾这个国家有些部门仍是以暴力的途径在解决问题时，艾奎诺的济贫方案在地方上的实际执行过程反倒是挤压了讨论的空间，甚至打压到不同立场共存的可能性。有些菲律宾的社运份子便认为，这种国家暴力的特性其实一直是该国自1980年代以来的「民主典范」隐而不现的历史遗绪。

柯拉蓉在人民力量革命之后，虽一度要与国内数个反叛组织谈和，却因为招致军队不满而作罢，甚至在宣布停火之后又片面打破协议。她在1987年一场于菲律宾军事学院的演说中表示：「恐怖主义的解方并不在于社会与经济改革，而是军警行动。」在那之后，柯拉蓉与后面几位继任的总统皆采取「全面开战政策」（Total War Policy）对抗境内叛乱势力。

对抗拥有武装势力的组织或许情有可原，有不少在戒严时期响应武装行动的反抗者在人民力量革命之后转向合法的抗争或是议会路线，却也往往因为自己过往的经历、亲共的态度而遭受到国家暴力的打压。像是这样的例子层出不穷，有些人便因此对于「民主化」的政府感到失望，至今仍持续投入到抗争的行列之中。

如此看来，当有些人以杜特蒂政权崛起以后所造成的各种社会问题做对比，强调艾奎诺所代表的阵营有多么的好，这或许是过度简化了菲律宾政治社会的特征，也低估了菲律宾人民对于政治人物想法的复杂性。而当我们正视人们在艾奎诺逝世以后对他的各种历史评价，不只是一味的要以死者为大的态度单向度的评价他，这才真正能够让我们认识到艾奎诺这个人在菲律宾社会有多么特别，又到底是怎么样镶嵌在菲律宾社会的脉动之中。

唯有正视艾奎诺的历史评价，才能理解其在菲国政坛中之特别存在。图为2010年，激动的民众亲吻当时民望极高的艾奎诺。 图／欧新社