中评智库》推动高雄与厦门港口经济合作　促进两岸城市交流（邓利娟）

高雄港旅运中心。（翻摄照片／洪靖宜高雄传真）

2016年民进党重新上台以来，由于台湾当局大肆操弄「台独」、国际政经环境发生剧变及新冠疫情影响严重等因素，两岸交流交往遭遇前所未有的严峻挑战。不过，民进党当局在整体层面抵制两岸融合发展，而基于岛内民意压力与经济民生利益，却难以公开反对两岸地方性交流合作。

近年由上海和台北持续主办的「双城论坛」就是两岸城市交流的典范。2022年台湾「九合一」选举后，民进党当局面临岛内要和平要发展的民意压力更大，同时随着两岸防疫政策调整，两岸人员往来也将逐步增加。中断近三年的两岸「小三通」近期亦有限制开放了。在此背景下，地方性两岸城市交流合作面临新的机遇。推动台湾南部的高雄市与对岸的厦门市交流合作具有重要意义，而加强两市港口经济交流合作就是较好的切入口。

一般认为，港口经济是利用港口优势所形成的区域经济，其内涵包括港航及以港航为依托而发展的临港工业、商贸、旅游等相关联产业。作为本地区与外界物资与资讯交换的重要载体，港口经济是推动区域经济发展的重要力量。从历史演进视角观察，高雄港口经济的发展明显经历了兴盛与衰退的过程，目前要摆脱发展困境面临不少挑战。作为后起发展的厦门港口，与高雄区位相近，是隔海相望的港口城市，双方不仅在历史上有着深厚的血缘、地缘、文缘联系，而且也有着相似的经济社会发展结构，两地交往交流的历史悠久。在当前形势下，积极推进高雄与厦门港口经济的交流合作，不仅有利于两岸关系和平发展，同时也有助于两个城市特别是高雄的经济发展与繁荣。

一、高雄港口经济的衰退

高雄港是台湾地区最大的国际港口，自20世纪60年代起伴随台湾经济发展及国际环境的变化，高雄港口在全球航运界的地位快速上升。1986-1987年，高雄港集装箱呑吐量连续2年全球排名为第3位，1987年集装箱吞吐量达277.9万TEU。高雄港在全球贸易主航线中已跃升为东亚第一「洲际枢纽港」。高雄港的繁荣发展大大促进了周边关联的工商经济发展，随着高雄临海工业区建设发展，高雄市区范围扩张，形成大高雄都会区。

（一）繁荣局面下的潜在危机

20世纪80年代末到90年代初高雄港集装箱吞吐量的全球排名略有波动，但自1993年至1999年，又连续7年保持第3位排名，基本维持着「洲际枢纽港」的地位，1999年集装箱吞吐量提升至698.5万TEU历史新高。尽管如此，在表面稳定局面的背后高雄港实际面临的潜在危机已逐渐增大。

一是，支撑高雄港繁荣的台湾经济开始弱化。由于内外经济环境的巨大改变结束了台湾经济高速增长，台湾进入转型发展，以往对外贸易「大进大出」的繁荣景象逐步消失。随着产业结构的调整，以电子资讯业为主的高科技产业逐渐取代传统产业成为台湾经济增长的主要支撑与主要出口产品，而这些高科技产品大都价值高、体积小，空运需求超过海运需求，高雄港拓展业务空间因而大幅缩小。特别是，台湾产业的空间布局是北部以电子科技产业集群为主，而以高雄为中心的南部则是集聚传统的重化工业、钢铁、石化及机械等产业。进入经济社会转型期后，台湾长期累积并被压制的各类社会矛盾不断爆发，以传统工业为主导的高雄地方经济在此起彼伏的环保运动、劳工运动等的冲击下踟蹰不前。

二是，大陆经济崛起发展，高雄港的「抢先」优势减弱。大陆自改革开放以来特别是20世纪90年代以来经济快速发展，内部巨大市场的潜力日益显现，并日益成长为世界贸易大国，沿海港口也相应加快发展。在此背景下，海峡两岸的国际物流尤其是亚太地区的国际物流经高雄港海运转口量趋于减少。而作为大陆改革开放「窗口」的香港港口业则从大陆制造业快速发展与对外贸易的大幅增加中获得极大利益，1987年起香港跃升为世界最大港口之一和最繁忙的集装箱运输中心。特别是，由于海峡两岸迟迟未能实现「三通」，两岸间接贸易往来大都要通过香港中转，香港因此成为高雄港强有力的竞争对手。

三是，台湾当局错误的两岸关系政策使高雄错失发展良机。面对上述内外环境变化而产生的种种挑战，台湾当局曾采取了相关应对策略。其一，1993年提出「以发展台湾成为亚太地区的经济枢纽为目标」的「亚太营运中心」计划，将高雄发展为亚太海运转运中心便是六项中心之一的重要内容。然而，为配合政治上推行「台独」分离路线，李登辉竟逆转对大陆经贸政策取向，1996年9月提出「以中国大陆为腹地建设亚太营运中心的论调必须加以调整」，对两岸经贸往来转而采取「戒急用忍」政策。这一对「亚太营运中心」计划釜底抽薪的做法，导致其大体无疾而终，高雄港也因此丧失重要发展机遇。

其二，1997年4月启动高雄港境外航运中心，与大陆的厦门港、福州港开始两岸「试点直航」营运。但受限于「不通关、不入境」政策，境外航运中心只能从事大陆输往第三地或第三地输往大陆货物的转运及相关的加工、重整及仓储作业，所谓「直航」的实质意义不大，对高雄港业务提升帮助十分有限。

（二）高雄港口经济衰退的呈现

进入21世纪后，伴随着国际经济的整体衰退、岛内经济结构性问题的凸显以及两岸关系的发展变化，高雄港口经济发展所面临的挑战与危机进一步加剧。高雄港在航运界的地位从「洲际枢纽港」逐渐下降至「区域性转运港」。

1.在两岸经济消长中高雄港竞争优势加快弱化

自21世纪起台湾经济增长呈明显下行趋势，年平均经济增长率由上世纪90年代的6％左右的中速增长转为中低增长，2000至2016年平均经济增长率下降至3.06％。与此同时，在产业布局及台湾当局政策等因素的影响下，长期以来台湾经济社会发展水准与资源配置存在的南北差距也进一步扩大。而呈鲜明对比的是，大陆经济持续快速增长，并自2010年起成为世界第二大经济体。与之相适应的是大陆沿海港口的迅速发展。上海港、宁波舟山港、深圳港、广州港、青岛港、天津港等，陆续成为世界性集装箱大港，高雄港的竞争优势加快消失。

2.台湾当局发展高雄港口经济的应对政策

面对高雄「洲际枢纽港」地位日益动摇的困局，台湾当局在《挑战2008：台湾重点发展计划2002-2007》中提出「建设海空联港」规划，要建设高雄港为高雄港洲际货柜中心以配合船舶大型化的需求，巩固台湾海运转运中心的地位，建设高雄机场加值转运作业空间，并建设两港间联络运输道路。在加强高雄海空港基础设施的同时，要发展高雄经贸物流园区成为全球运筹管理中心。

2009年台湾当局推动「爱台12建设」，其中「高雄港市再造方案」再提出兴建洲际货柜中心，建构便捷之联外通道，吸引企业在高雄设立国际发货中心与营运总部，推动高雄地区产业再生。2012年，为适应全球化经济及两岸实现「三通」情势，台湾当局又推动「自由经济示范区」建设，希望高雄港作为南部「自由经济示范区」的火车头，通过委外加工的机制，结合加工出口区及各类产业园，以「前店后厂」的合作模式，带动南台湾产业转型及经济振兴发展。同时当局还积极推动航港体制改革，2012年3月将原交通主管部门所辖的高雄等4个港务局业务，划分为「航港局」及「台湾港务股份有限公司」，前者职司航政及港政公权力业务，后者专责港口经营业务，期望通过「政企分离」方式提升港口经营效率及国际竞争力。

在采取一系列发展与改革措施后，高雄港口经济确实有所进步。在陆续兴建高雄第六货柜中心—实施高雄港洲际货柜中心第一、二期工程后，自2020年起又推动实施高雄港第七货柜中心计划—营运设施及基础设施工程，同时推动实施高雄港客运专区建设计划，兴建旅运与港口功能合一的旅运大楼，打造现代化旅运通关与智慧大楼。高雄港自由贸易港区业务也有所扩大。2012至2021年，入驻企业由28家增至37家；贸易值由300.15亿元增至785.08亿元；贸易量则由584,020公吨增至909,504公吨。

3.高雄港口经济难以避免的衰退

过去20多年尽管高雄港口经济有所发展，但因根本性的困境并未克服且日益加剧，这就使得整体上高雄港的持续衰落无法避免。在经济全球化及两岸特定关系背景下，一方面台湾经济对大陆市场依赖性日增，另一方面则是台湾当局因政治上要走「台独」分离道路，导致两岸关系陷于紧张对峙甚至危机。在此两岸结构性问题演进深化过程中，台湾经济及高雄港的发展不断失去各种重大发展机遇，如陈水扁时期两岸直接「三通」连接两岸市场的可能机会、马英九时期两岸经贸制度性安排的ECFA促进两岸共同市场形成的可能机会、蔡英文时期联手大陆进入RCEP新市场摆脱在区域经济整合中被边缘化的可能机会等等。由此，高雄港口经济失去了发展动力，高雄港也逐步沦为「区域性转运港」，甚至面临再退到「区域性港口」的挑战。

其一，高雄港务业务长期停滞不前甚至衰退。2012年-2021年10年间，高雄港集装箱吞吐量由978.12万TEU略升为986.44万TEU；进出港船舶由34,503艘次下降为31,042艘次；进出港旅客由119,374人次减少至41,155人次；货物吞吐量由120,756,000公吨减为120,120,722公吨。

其二，高雄港业务发展速度落后于岛内其他国际商港。高雄港作为台湾最大的国际商港，受制于地方经济发展水准与产业结构，近年来也越来越受到岛内国际商港的挑战。据台湾交通主管部门「港航局」统计，2012-2021年10年间，高雄港集装箱吞吐量占总数的比重由70.5%下降到63.8%，而台北港所占比重由7.9%上升至13.0%，台中港从10.1%升至12.8%；高雄港进出港船舶占总数的比重由48.0%下降至40.5%，而台北港所占比重由9.1%上升至12.3%，台中港从20.5%升至28.0%；高雄港货物吞吐量占总数的比重由50.5%下降至48.8%，台北港所占比重由6.2%上升至8.4%，台中港从26.9%升至29.8%。

其三，高雄港全球排名大幅落后，沦为「区域性转运港」。2000年韩国釜山港集装箱吞吐量大幅增长，高雄港全球排名退至第4位，2002年被上海港超越，2003年再被深圳港超越，排名掉落至全球第6位，至2008年高雄港名次已滑落到世界十大之外。

2017年高雄港首次被后起的厦门港超越，此后连续5年均是厦门港领先高雄港，2021年高雄港全球排名已逐年滑落至第17位，而厦门港则逐年上升到第13位。伴随排名大幅落后过程，高雄港也加快被边缘化，由「洲际枢纽港」逐渐沦为「区域性转运港」。而到2010年，世界最大的集装箱公司马士基航运公司宣布退出高雄港转向大陆港口发展时，高雄港更是连「区域性转运港」的地位也发生动摇了。

二、高雄与厦门港口经济合作的基础与潜力

上述分析说明，高雄港口经济摆脱发展困境的关键性因素是要突破两岸关系僵局，加强与大陆港口经济的交流合作。如前所述，尽管当前两岸关系紧张覆杂，民进党当局为了政治利益在整体层面上抵制两岸交流合作，但迫于岛内民意压力与经济民生利益，不便于公开反对两岸地方性与区域性经贸交流合作。事实上以往「小三通」、「陆客金马游」等先行开放政策也是在民进党执政时期达成的。与高雄隔海相望的厦门港口城市，正是与高雄加强交流合作的合适伙伴，表面上高雄港与厦门港互为消长的「竞争」关系也有望通过合作互助来化解。

（一）厦门港口经济发展现状

早年受制于海防前线的战略定位，厦门港口经济发展缓慢。但自改革开放后，特别是近20年来，在「以港立市、以港兴市」战略指引下，厦门港硬件设施和软件服务水平快速发展，集装箱吞吐量全球排名逐年上升到2021年第13位，成为国际集装箱干线枢纽港；2011年被确定为国家第四个国际航运中心；2014年成为国家四大邮轮运输示范港之一；2022年入选国家综合交通枢纽城市。特别值得一提的是，厦门还发展成为海峡两岸交流的重要口岸。可以看出，厦门抓住了历次港口发展的重要机遇，并以此有力推动了城市加快发展。有专家团队研究表明，2022年「中国城市发展潜力100强」排名中，厦门排名全国第21位、福建省第1位。

（二）厦门港口经济具有对台交流合作的良好基础与潜力

厦门港口经济的对台特色十分突出，在对台航运与自贸区对台合作方面均有良好的基础与潜力。

其一，对台航运发展基础。

1.对台货物吞吐量稳定。厦门港拥有厦台客货滚装航线和厦台直航货运航线，2021年，「中远之星」厦台客滚直航集装箱吞吐量首次突破2万TEU，同时，厦门港承担85%的台湾水果入境大陆的数量。

2.对台客运支撑力度和服务水准大幅提高。厦门已完成五通客运码头三期工程，建成10万平方米的候船楼和6个泊位，可满足500万人次/年的客流需求。厦门还推动多艘新造船舶投入运营。

3.对台航线运营平稳有序。厦门港2010年-2016年期间开通对台邮轮航线运营，2015年厦门港对台邮轮母港运营达到高峰，在短暂停航后，2019年率先全国唯一恢覆开通对台邮轮航线。2019年，厦金客运量达到182.3万人次，占「小三通」客流量90%以上。

其二，自贸区对台合作基础。

1.投资领域逐步拓宽。厦门自贸区在航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、先进制造业等领域加大对台湾投资开放，目前共有 1187家台资企业落户自贸区，注册资本达 214亿元。自贸区设立厦门海峡两岸旅游要素交易中心和厦门海峡两岸旅游创业基地。

2.贸易合作深入开展。厦门自贸区在大嶝对台小额商品交易市场实行以「正面清单」管理方式，落实「一区双标」，推动更多台湾原产地消费品进入大嶝市场销售。厦门扩大在全国率先开展的海运快件试点，建设高雄、金门「海外仓」，打造大陆入台货物及台湾货物进入大陆的集散分拨中心。厦门口岸台湾食品进口货物批次占大陆 50%以上，进口台湾水果占大陆9成。

3.金融合作取得突破。自贸区建成集货币清算、跨境贷款、现钞调运为一体的两岸货币银行合作平台。自贸区首家台资银行「中国信托商业银行」厦门分行开业。设立全国首个以两岸金融为主题的区域性股权交易市场。跨海峡人民币代理清算业务规模不断扩大，已有23家台湾地区银行在厦门设立人民币代理清算帐户。

4.运输往来愈加便捷。厦门至台湾共有3条航线执飞桃园、松山、高雄3个航点，每周直航航班 32 班，居大陆机场第二位。除「中远之星」客滚轮临时覆开厦门至高雄航线外，另有两艘邮轮临时覆开厦门港至高雄和澎湖邮轮行程。突出中欧(厦门)班列海铁联运的特色，厦门打造了连接欧亚大陆和台湾、东南亚的国际物流新通道。2021年中欧(厦门)班列共开行197列，运载19268个标箱。台湾产品通过该班列到欧洲比海运节省一半时间，运输成本为空运的1/7。

（三）高雄与厦门港口经济未来发展方向与目标

厦门港与高雄港历史渊源深厚，又有着相似的经济社会发展结构，在全球经济及国际港口环境巨大改变的背景下，双方未来发展的方向及目标有相当程度的交集，从中可以探寻可能的合作领域。

1.高雄港口经济未来发展方向与目标。据台湾「国发会」2021年通过《商港整体发展规划(2022-2026年)》及《国际商港未来发展及建设计划(2022至2026年)》的规划，未来5年以「强化智慧创新与多元服务，巩固海运枢纽地位」为台湾国际商港港群（高雄港等7个港）发展目标。持续巩固台湾港群核心业务，以有效落实绿色港口、航港智慧化与永续发展之政策目标。

在自由贸易港区方面，尽管自蔡英文上台后已宣称不再推动马英九时期的「自经区」政策，使得高雄等六个自由贸易港区相当程度上已「徒具空壳」，但据2013年「自经区规划方案」所提出的高雄「自经区」发展目标仍有参考意义，即配合全球化经济、两岸「三通」情势、自由贸易港区与相关重大交通建设的推动，塑造大高雄市的都市魅力，发挥既有在地产业特质，以及高雄港与小港机场的双港资源，由大高雄市带动整个南部区域的空间发展，建构高雄成为全球化、亚太经济圈下的区域经济转出口与再加工的供货平台。

2.厦门港口经济未来发展方向与目标。根据2022年出台的《厦门港口高品质发展规划》，到2027年，厦门港将基本建成世界一流港口，力争集装箱吞吐量进入全球港口前10位；港区集装箱码头资源整合效果显现，港口智慧化、资讯化水准一流；基本建成国际一流邮轮母港，形成国际知名的邮轮品牌和邮轮服务产业链；「丝路海运」品牌效应日益凸显，成为「一带一路」共商共建共享的特色平台。到2037年厦门港将建成世界一流港口。

而自2015年开始运行的厦门自贸区，重要战略定位就是要发挥对台优势，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，把自贸区建设成为深化两岸经济合作的示范区。一是率先推进与台湾地区投资贸易自由，推动对台货物贸易自由，促进两岸往来更加便利，推动两岸金融合作先行先试。二是加快两岸相关产业的对接与融合。做好与台湾产业功能区尤其是「六海一空」自由贸易港区的产业对接、市场对接、政策对接。

三、高雄与厦门港口经济合作展望

基于高雄与厦门港口经济合作的基础与潜力及双方未来发展方向的交集，未来双方具有较大合作空间，但因民进党当局政治因素的阻碍，一段时间内厦高港口经济的合作主要还是厦门方面先行大力推动。

（一）构建厦门与高雄地方经济合作沟通协商机制

推动厦高地方经济合作沟通协商机制的目的在于突破现行两岸政策方面的壁垒，减少两地港口经济交流合作的障碍，多年来厦门与金门便是建立起了地方政府的常态化联络协商机制，运行成效良好。厦门与高雄也应构建类似的两地间行政管理层的沟通管道，根据未来双方港口经济发展方向与目标务实推动合作。双方可定期组织召开两市港口经济合作对接的研讨会，促进双向交流，共同谋划两市港口经济合作对接发展路线图。大力鼓励两地的智库先行合作，组成港口经济合作对接联合研究课题组，探索切实可行的合作方案。

事实上，早在2012 年厦高两地就已起步推动双方沟通协商机制。厦门港务集团与台湾港务公司在厦门签订了合作意向书，约定在港口、航运、物流、资讯等方面开展全面合作，还提出要推动高雄、厦门两港以集装箱业务为主，用航线互补方式开展合作，引导两岸船公司舱位互换的设想。10年后的今天，厦高两地更应积极思考与推动双方经济合作沟通协商机制的构建。

（二）厦门港口与高雄港口的合作

1.提升厦高港口合作水准。加强厦门与高雄港口的合资合作，推进航运服务、贸易金融、保税物流、法律仲裁、人才科技等相关领域的合作。提升厦高海上客运服务能力，推动「中远之星」客滚轮疫后由以周班形式临时覆开厦门至高雄航线改为多班次固定化形式，积极打造海峡两岸邮轮经济圈。做大做强厦高海运快件业务，推动建设高雄「海外仓」常态化运行，促进厦高海运快件物流通道更加通畅。

2.推进厦高港口设施互联互通。厦门将推进东山与高雄客货运直航，优化提升对台海运直航运输体系，构建更加便捷的厦高往来海上通道。加密厦门至高雄等航线或延伸航线，推动「中远之星」客滚轮更新，提高船舶安全性和舒适度。

3.创新厦高港航合作机制。双方应积极创新监管模式，加强厦高便捷通关交流合作机制，积极商建合作通关制度，进一步健全商务、海关、检验检疫、税务、金融、港务等部门联系机制。探索「虚拟海关」与「实体海关」相结合的管理体制和模式，提高物流效率，降低物流成本，为两地港口经济提供便捷服务。

（三）厦门自贸区与高雄自由贸易港区产业对接的合作

1.加强两区海空物流对接合作。充分发挥厦门自贸区直航高雄自贸区的成本优势和时间优势，推动两区之间开展国际转运信件、快件等业务合作。推进两区物流业双向投资合作。推动两区设立合资公司共同拓展物流合作领域与业务，在厦门自贸区为高雄自贸区物流企业建置货柜停放区、物流专区，以厦门自贸区为发货点，为海峡两岸港口提供物流服务，进而建立和固化长效合作机制。

2．推动跨境电子商务对接合作。通过在厦门自贸区内加快建设跨境电子商务产业园，以及搭建两岸「资讯互换、监管互认、执法互助」的「关港贸」一体化资讯对接平台，推动两区开展跨境电商进出口业务和公共服务资讯平台对接。

3.加强两区制造业对接合作。高雄自贸区的产业合作规划以「前店后厂、委外加工」方式推动，并将积体电路、光电子、精密机械、生物科技等产业列为重点发展产业。厦门自贸区可加强与高雄自贸区的制造业行业协会对接，建立常态化交流合作机制，商定对接合作规划，选定两区互补产业合作项目，并积极推动落实。

四、结语

展望未来，尽管「台独」分裂势力仍会极力阻挠两岸关系的正常发展，但总体上形势对两岸关系和平发展与统一进程是有利的。积极推动两岸各领域的交流合作，符合两岸同胞的利益福祉，也是两岸经济发展的动力和机遇。加强高雄与厦门港口经济交流合作，进而带动两个城市间各领域的交流合作，实现意义重大，而且也具有较大的可行性，两岸均应予大力推动。（作者为闽江学院乡村振兴研究院讲座教授、海峡两岸乡建乡创发展研究院副院长、厦门大学台湾研究院教授）

（本文来源中评智库，授权中时新闻网刊登）

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