【專家之眼】特別預算不能是「別有用心」的預算

良善财政管理的实现，有赖健全财政纪律的规范，特别预算浮滥却破坏良善财政管理。图／联合报系资料照片

按现有预算制度架构，一般预算与特别预算相辅相成；特别预算的存在，有其必要性。然自总统直选以来，特别预算日渐扩张；浮滥的情形，可以从特别预算的「常态化」与「规模膨胀」两面向明显呈现。目前修法的讨论，大多建议删除以「不定期或数年一次之重大政事」作为提出特别预算根据之条款，无视特别预算推动国家重大政事的功能。

良善财政管理必须满足政府施政所需财源，对于租税与支出政策之制定，应考虑促进资源有效配置与整体社会分配公平，达成国家与经济之永续发展。而良善财政管理的实现，有赖健全财政纪律之规范。特别预算浮滥对于良善财政管理的危害，正在于其对于财政纪律的破坏。

现有财政纪律相关规范，例如，我国《预算法》对于政府预算财源与用途、经费流用等设有诸多限制，主要用意在避免政府经常支出过度扩张、预算失去应有的功能。又例如，我国《公共债务法》对于政府每年度举债额度（流量债限；预算平衡规则）以及一年以上公共债务未偿余额（存量债限）均设有上限，主要用意在于避免政府恣意举债、危及财政永续。

但特别预算之编列以特别条例为法源依据，每每有不受目前财政纪律对于经费支用或债限规范之「豁免条款」（escape clauses），明确与财政纪律不符。既然可以跳脱财政纪律束缚，在行政考量，「特别预算」就是「特别好用的预算」；政府用钱当然偏好限制较少、可以有更大的裁量权，因而产生将一般预算政事以特别预算取代的错误诱因。特别预算之所以浮滥，其来有自。

是以，解决特别预算浮滥的问题，必须思索如何规范特别预算的编列与执行，回归财政纪律的讨论。如果只是剁手指、截肢般地删除以「不定期或数年一次之重大政事」编列特别预算之条款，其实是破坏整体预算体制。

为避免特别预算借由特别条例的授权，跳脱财政纪律规范，根本解决问题之道在于修宪—将财政纪律提升至宪法层级。

宪法为国家根本大法；按法律位阶理论，宪法具有最高性，不论是立法机关制定之法律（包括特别条例）亦或行政机关发布之命令，与宪法抵触者无效。财政纪律入宪的修法，可以有两个模式：一是将既有财政纪律规范纳入宪法；二是在宪法创建约束特别预算的「特别财政纪律」。

他山之石，可以攻错。常被当作先进国家财政纪律楷模的德国，采用的是上述一的模式。地位等同于宪法之《德意志联邦共和国基本法》设有财政专章，对于预算、举债与减债等财政纪律机制，订有明确的规范。

事实上，德国修宪频繁，2012至今，《基本法》即有七次修正；近年的修正，多与财政专章法条有关。相较之下，我国《宪法》自1947年公布施行至今，仅有七次修正。

美国《独立宣言》主要执笔人、第三任总统汤马斯．杰弗逊（Thomas Jefferson）认为：「世界属于活在当下的个人、不属于死去的人」，上一世代不能以其宪法或法律约束当前世代；因此，主张宪法与法律皆应于制定19年后「自动失效」，以使法律章典能够与时俱进，迎合时代更迭与局势转换。就此而言，频繁修正的德国《基本法》，似乎较能契合杰弗逊先生的理念。