法治政府建设存在的几个问题
任敬陶
作者简介
任敬陶，山东省菏泽市政府法制办公室副主任，法学硕士，山东省法学会、山东省行政法学研究会、山东省政府法制学会理事。
核心观点
在许多领域，还存在法律“空白”，存在着无法可依的问题。许多地方和部门的工作人员特别是领导干部，没有按照依法执政、依法行政的法治理念，行使职权，履行职务，开展工作。
政府机构改革与法治政府建设还不适应不配套，监督制度和机制还存在缺陷和不足，政府机构工作人员队伍还没有达到法治政府要求。
各级各部门必须认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，面对法治政府建设当中存在的突出问题，找准病结，对症下药，制定措施，切实改正，才能争取早日完成建设法治政府的宏伟目标。
2014年10月20日至23日，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。到2020年实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”。但是，在法治政府建设过程中，还存在许多难点。从现在起到2020年，还有6年的时间，这些难点和问题如果不解决，届时实现基本建成法治政府的目标，就会非常困难。
一、法律法规体系还不够健全完善
我国经过三十多年的改革开放，在构建社会主义法律体系方面取得了很大成绩。据统计，我国现行有效的法律有242部，行政法规有900多部，地方性法规有3000多部，规章有30000多部，规范性文件不计其数。虽然初步实现了“有法可依”，但在许多领域，还存在法律“空白”，存在着无法可依的问题。特别是在一些现行有效的法律、法规、规章、规范性文件之间，还存在着法律、法规相互“打架”，下位法超越上位法、规范性文件违法制定等现象。例如，《中华人民共和国行政处罚法》是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的一部基本法律。《中华人民共和国道路交通安全法》是2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的一部非基本法律。两部法律的制定机关不同，法律效力也不属于同一个等级，《行政处罚法》的法律效力高于《道路交通安全法》。但是，《道路交通安全法》第107条第一款规定的简易程序是：“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定。”而《行政处罚法》第33条规定的简易程序是：“违法事实确凿，并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”《道路交通安全法》规定200元以下罚款可以当场作出处罚决定，《行政处罚法》规定对公民处以五十元以下的罚款可以当场作出处罚决定。这就是说，两部法律规定的行政处罚的简易程序明显矛盾，《道路交通安全法》违反了《行政处罚法》简易程序的基本原则。《中华人民共和国立法法》第七条明确规定“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不能同该法律的基本原则相抵触。”再如国务院《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号）第十五条规定：“国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；（二）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；（三）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；（四）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；（五）法律、法规规定的其他条件。符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。申请人凭燃气经营许可证到工商行政管理部门依法办理登记手续。”但是，某省住房和城乡建设厅与工商行政管理局在联合下发的《关于加强燃气经营企业设立和许可审批管理工作的通知》（X建燃热字【2011】18号）文件中，却擅自增加规定“明确所建立燃气经营企业预审和登记程序”，否则，“不予颁发《燃气经营许可证》，不予注册登记”。同时还规定：“设区市、县（市）管道燃气经营企业、储罐总容积在400立方米以上的瓶装液化石油经营企业、CNG加气母站、LNG生产储备及LNG加气站等经营企业，由所在地燃气行政主管部门初审，由设区的市燃气行政主管部门审查同意后，报省住房和城乡建设厅审批发证。”这既属于明显违法设置行政许可前置条件的行为，又是非法上收行政许可权，擅自剥夺下级行政机关行政许可权的行为，但是作为下级的市、县住建部门和工商部门还必须遵守省主管部门的文件。再就是一些地方党委、政府部门随意制定规范性文件，任意增加企业和群众负担，违法设定行政审
批、行政征收、行政处罚、行政强制事项，擅自制定各种违反法律法规和上级文件的地方政策、规定，等等。这些现象在许多地方普通存在，既损害了法律法规的权威性、严肃性，也影响和阻碍了法治政府的建设步伐。
二、法治理念还没有普遍树立
许多地方和部门的工作人员特别是领导干部，没有按照依法执政、依法行政的法治理念，行使职权，履行职务，开展工作。对依法治国基本国策，说起来重要，做起来次要，忙起来不要。表现在安排工作、检查指导、协调问题，特别是处理矛盾纠纷时，往往还是凭主观、靠经验、拍脑袋作决策、作决断，没有真正依照法律法规的规定去想问题、办事情。例如，前些年各地为了发展经济，追求GDP增长，到处外出招商引资，其中吸引外地企业客商最重要的一项优惠条件，就是减免地方政府税收。对法律规定企业应依法缴纳的企业所得税、增值税、个人所得税地方政府留成部分和地方财政所得部分，一些地方政府随意违法减免，有的承诺“二年免除三年减半”，有的“三年免除三年减半”，有的“五年免除五年减半”等。造成了大批的企业“名正言顺”的不履行法律规定应缴纳税费的义务，偷逃、不缴税费。许多企业大都以此要挟地方政府，享受优惠政策到期后，如果不再让它继续享受减免政策，它们立马另迁他地，去其他地方继续享受优惠减免待遇。我国法律规定，除全国人民代表大会及其常务委员会制定法律可以减免税费外，其他任何部门、任何法规文件，没有法律授权，都无权减免税费。否则，都是违法行为。而直到现在，许多地方还在采取这种违法的“优惠政策”招商引资，既造成了大量依法应征收的税费不能征收，白白流失，又助长了许多企业偷税漏税，不依法履行法律规定的应缴纳税费的义务，把法律规定当成了一纸空文。一些企业不以违法为耻，反以违法为荣，违法经营，损国损民。这种现象如不彻底纠正，法治政府就很难真正建成。再如从去年开始，新一届党中央和国务院把简政放权、减少行政审批事项，作为第一件大事进行安排部署，并取得了显著成效，先后分七批取消、下放行政审批事项632项。而一些省、市、县级政府领导，也纷纷在各种会议上提出“要将本级政府行政审批事项再削减三分之一以上”的工作目标。这种紧跟中央的部署，本意是好的，但却缺少了法治思维，经不起依法分析、推敲。因为，《中华人民共和国行政许可法》规定，省级以下各级政府，除省政府规章可以设定临时性的行政许可（有效期一年）外，其他各级地方政府都无权设定行政许可事项。而现行有效的行政许可（审批）事项，99%以上的都是法律、法规设定的，省级以下各级地方政府是无权取消法律、法规设定的行政许可（审批）事项的。那么，一些地方政府领导提出“要将本级政府行政审批事项再削减三分之一以上”的工作目标，不但是错误的，根本无法实现的，也是违法的。还有许多政府工作人员，法律知识水平低、依法行政观念差、遇事不讲法、办事不懂法、处理不依法、甚至以言代法、以权压法的现象仍很普遍。再加上目前广大群众，受文化水平较低的影响，受法律宣传不到位不普遍的影响，受根深蒂固的传统思维方式和做法的影响，遇到问题不会依法办事，不想依法办事，不知道按法办事和靠法律维护自己的合法权益，等等。如果整个社会的法治理念没有普遍树立起来，要建成法治政府、法治社会、法治国家是非常困难的。
三、政府机构改革与法治政府建设还不适应不配套
建设法治政府，首先需要解决的问题是，法治政府由谁建？怎么建？从依法治国总的要求来看，建设法治政府，必须要坚持党的领导，依靠各级党委推动法治政府建设。从具体实施看，还是要靠政府自身的改革、自身的完善来实现建成法治政府的目标。但从目前的现实情况看，真正靠政府自身把自己建成法治政府难度很大。我们以乡镇一级政府为例，当前乡镇一级党委、政府的工作任务、工作职责、工作目标都是一致的，很难区分乡镇党委应做什么工作，乡镇政府应做什么工作，即使明确了各自的职责、任务，而在实际工作中，乡镇党委书记是一把手，乡镇长是二把手，乡镇任何事情都是乡镇书记说了算，就连乡镇财务报销签字，都是乡镇书记“一支笔”签字算数，乡镇长根本没有签字权。这也是许多乡镇发生贪污腐败案件，主要犯罪行为人绝大多数都是乡镇书记的原因。乡镇政府无独立的决策权、执行权，又怎能把乡镇一级政府建设成为法治政府呢？再就是建设法治政府，必须实行政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系要区分明确；上级政府与下级政府之间、政府各部门之间的职能、权限要区分明确。但直到现在，在一些地方，政府还在替企业征地、建厂，进行“筑巢引凤”；还在为企业贷款提供银行贷款担保，承担企业债务；搞城市房地产开发，政府还在与开发商“合穿一条裤子”，想方设法侵害群众的合法权益，有的地方酿成人命大案仍置之不理、听之任之，这也是导致一些地方发生群体性事件的根本原因。再就是近两年中央大力推进简政放权、开展行政审批制度改革，取消、下放了一大批行政审批事项，市、县级政府积极响应，采取措施贯彻落实，切实精简审批事项、审批环节，努力提高行政审批效率和审批
服务质量，取得了较好成效。但在实际办理行政审批事项时，申请人普遍反映一些省级行政审批部门仍然死死抱住审批权不肯精简、下放，作为市、县行政审批部门，一些审批事项必须报省审批部门批准，但个别省直部门却存在着“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象，已经成了中央推进简政放权、进行行政审批制度改革的“中梗阻”、拦路虎。再就是各级政府机构改革相对滞后，存在着机构冗肿、人浮于事、明简暗不简的现象。一方面是人满为患，事少人多，另一方面又增人增编，年年招录新进工作人员。如有的市、县部门五六个科室共同办理一个行政审批事项，互相设卡、推诿、扯皮，造成了行政审批效率低下，群众和企业普遍反映办理行政审批难。在机构设置上，一些地方的部门机构设置重复，像党委有党史委，政府有史志办，双方共同还有档案局、档案馆。一些群团组织设置过多，整日无所事事。还有一些协会、学会、研究会、中介组织，利用行政色彩，一边让财政保障供养，一边千方百计乱收费谋取私利，等等。如果各级政府机构改革不到位、不彻底、不科学，就无法做到与法治政府建设相适应、相配套、相衔接，那么建设法治政府也就会成为空谈。
四、监督制度和机制还存在缺陷和不足
2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委会员监督法》，明确规定“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。”对“一府两院”进行监督，“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，对法律法规实施情况检查，对规范性文件备案审查，提出询问和质询，组织特定问题调查，对撤职案进行审议和决定”等，虽然起到了很大的监督成效，但这种监督作用在实际工作中，却存在着从上到下、逐级减小的趋势。特别是直到现在还没制定一些相配套的法规文件，如地方人大常委会如何进一步加强对地方政府、法院、检察院的监督，如何加强政府和部门内部层级行政监督等，许多方面还没有具有可操作性的具体规定，致使一些方面的监督仅仅是流于形式，没有发挥真正的监督作用。再就是许多监督机构、监督机制还不健全、不配套，如各级人大还没有成立专门的监督委员会，各级政府、部门上下级之间和内部还没有专门的监督机构，有的即使明确了监督机构，也因法律依据不具体、监督措施不明确、惩处力度不够强，造成了监督无力。还有对一些新闻媒体监督、人民群众监督，还缺少专门的法律、法规进行有效的指导、规范、保障，也使这些监督存在效果不理想的现象。由于缺少相关的监督法律法规和专门监督机构，许多基层政府、部门和工作人员，出现不依法行政、不按法办事、甚至违法办事的行为，无法及时得到制止、纠正、改正，无法追究违法责任人相应的责任。这种局面如果不从根本上得到解决，到2020年把各级政府都建设成为法治政府的目标就很难实现。
五、政府机构工作人员队伍还没有达到法治政府要求
建设法治政府，必须要有一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。但是，目前许多地方政府和部门在招录工作人员时，往往存在重学历，轻能力；重对口专业，轻法律素质；重考试分数，轻真才实学的现象。致使一些部门招录的工作人员，缺少基本的法治素质，进入工作状态慢，甚至很长时间不适应、不胜任所在工作岗位。在实际工作中，许多地方的工作人员，受几千年来中国“人治”传统思想束缚，想问题、干工作、处理事情仍然靠主观、凭经验、按习惯办事，不想、不会、不能依法行政、按法办事，从而给法治政府建设带来了很大阻力。过去一些地方在干部提拔任用时，由于过分强调“唯票选人”的片面选人用人标准，一些不干事、搅和事、老好人的庸才，一些不懂法、不守法、甚至敢于违法的“能人”，被选拔到领导岗位。不但挫伤了广大党政机关工作人员的工作积极性，产生了不按法办事就是“有本事”、就能提拔重用的错误导向，而且这部分被选拔上来的领导干部，一些人贪污腐败成了罪犯，给党和政府造成了很大的难以挽回的负面影响，也造成了广大群众对一些地方的政府和部门不信任。如果各级政府和部门的工作人员，不能建设成为一支想依法办事、会依法办事、能依法办事的法治工作队伍，建成法治政府的目标就很难实现。但是，要把目前这么一支庞大的政府工作队伍，全部打造成熟悉法律、掌握法律、依法行政、按法办事的法治工作队伍，困难是巨大的。这需要耗费大量的时间，需要采取有效的措施，需要强化法律的灌输，需要在实际工作中真正从上到下普遍实行依法行政。
以上问题的存在，将直接影响各级建设法治政府的步伐，影响各级如期建成法治政府的任务目标。因此，各级各部门必须认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，严格按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，坚持依宪治国、依法执政、依法行政，面对法治政府建设当中存在的突出问题，找准病结，对症下药，制定措施，切实改正，才能争取早日完成建设法治政府的宏伟目标。
（本章完）