“神鹰”在山东，尤其是在鲁西南和濮阳地区站稳脚跟后，立即开始了大规模的政权建设。虽然“神鹰”允许各县按照安徽的模式通过选举成立抗日民主政权，但是这个政权的力量很弱，因为“神鹰”经济发展委员会几乎囊括了地方上所有的事务。
首先是农业发展委员会的开展的土地登记丈量和减租减息，这个减租减息不同于八路军的做法，它是以法律的形式摆在那儿，并且有强制措施的。对于那些曾经效力于伪政权的地主，陈际帆下令按叛国罪依法没收其全部财产并视情节轻重作出相应处罚。对于在役的伪军家属和财产，设定一定期限限令反正，否则按叛国罪通缉并没收其财产。
这一招太狠了！实际上效力于伪政权的正是那些舍不得自己一亩三分地的财主们，而“叛国罪”这个罪名还是头一次听说，那些没事到伪军中混饭吃的兵油子们收到极大震撼，没想到这回真混不下去了。一时间因“叛国罪”被抄没家产的财主地主不计其数，在齐鲁大地引起轩然大波。不过，陈际帆对那些曾经支持过抗战的开明地主给予了很大优惠，除了保护其财产，而且允许在法律的框架下参与地方项目的经营，这一正一反立刻给其他尚在日伪占领区的地主老财敲响了警钟。不过，这样一来就会使汉奸们更加死心塌地最高法院根据实际情况决定增加条款，对于及时悔改的主动自首的从轻处罚，有重大立功表现的可免于处罚等等。
仅此一项，农业发展委员会手里就增加了不少土地，但是陈际帆不同意立即分土地，而是建议农业发展委员会以承包租种的形势回到农民手中，同时打击土地兼并，规定土地交易极高的税额。发展委员会又安徽农业发展银行紧急组织资金购买生产工具、种子等租借给那些农民，并且组织专家到农村指导生产。
仅此一项措施，就让“神鹰”占领区成为山东的焦点，敌占区的成千上万的失地流民拖家带口赶到占领区，由于“神鹰”有白湖农场的经验，所以安置这些流民问题不大。
其实“神鹰”所占领的这些地方正是山东土地最肥沃的地方，都是大平原而且灌溉设施良好，所以夏季播种得以顺利进行。
第二项措施是办教育，这一点根本不用陈际帆操心，每年安徽的预算中都会留出一定比例的教育经费，而且出身知识分子的专家们对办教育有着天然的热情。
第三项措施是最重要的，“神鹰”将安徽的民兵模式移植到山东、苏北等地，派出退役军人到各县、乡建立民兵预备役制度，并且调查当地的武装力量，并限令这些武装力量在一定时间内到县一级民兵预备役机构登记或是离开。这一项实际上是针对各地共产党领导的民兵游击队。牵扯到和共产党打交道，陈际帆十分小心，这一条有理有节，因为日军已经被打跑了，所谓的敌后抗日失去了存在的基础。陈际帆没有敢下令缴械，因为他知道这行不通。
短短两个月，“神鹰”在华北的占领区就成了乐土，农村忙着耕地播种，而城镇里则熙熙攘攘像赶集。长期处在日寇铁蹄下的人们仿佛忘记了昨天的苦痛，以极大的热情投入到自己未来红火的日子中来。
可是这样一来，不可避免地与当地的游击队发生冲突，像活跃在微山湖区和津浦铁路上的铁道游击队这些成规模的游击队已经奉命转移，可数量众多的共产党在农村建立的基层政权组织和民兵组织面临着自动解散的危险。
为此，中共中央山东分局通过调研紧急商讨对策，可是面对这种局面大家一筹莫展。因为陈际帆将军和“神鹰”与党有着密切联系，而且“神鹰”在山东不仅战胜了日寇光复了国土，还施行了种种有利于民的措施，山东分局无论如何都不可能把它们归为顽固派一边。可是“神鹰”的政策大大影响了党在鲁苏皖地区抗日根据地的建设，他们既没有要求撤销根据地又没有强行解散游击队，更不用说舆论诋毁、武力进攻等这样的敌对措施。
中共山东省委早就开会研究过这个问题，可后来他们发现这根本不是他们的责权范围内能够处理的，而且偏左偏右都不行。偏左的话，不但会让党被扣上一顶破坏统一战线的帽子，而且还会丧失人心，但如果就此妥协，也是妥协不起的。“神鹰”庞大的军队不是苟延残喘的国民党地方保安部队，他们是准备随时向日军发起强大攻势的。如果现在妥协，那么就意味着“神鹰”打到哪儿，党就会丧失这个地方的领导权，这更是严重违背中央的决策。
山东分局的资深共产党员们坐在一起商讨很久，除了个别人发出一些不痛不痒的牢骚外没有任何应对措施。最后分局书记罗荣桓将军决定先将这一情况上报中央，得到指示后分局领导亲自去找陈际帆协商。
平心而论，陈际帆和他的战友们对共产党仍然怀有深厚的感情。这个时期他们见到过不少来自基层的共产党员，他们和普通老百姓没什么区别，而且信仰坚定，总是把人民的利益放在首位，与前世那些大腹便便，动则豪华轿车出入的官员形成鲜明对比。可是他们也有自己更加坚定的目标，他们熟知历史走向，知道国民党这样走下去肯定有一天会输给共产党，但是陈际帆真的很想利用二战的有利形势，在自己手里为国家谋求最大利益，而这些，这个时期的共产党做不到，他们一方面要为自己的生存而战，另一方面党内有众多和苏联有着深厚渊源的领导人，他们也不可能同意自己任何与苏联交恶的举动，自然更谈不上合作。
所以陈际帆只能固执地按照自己的思路去做，他也知道这样会严重影响共产党在敌后的生存和发展，将来甚至可能影响中国共产党武装力量的壮大。但是为了尽快北上，他顾不得了。
其实山东分局的担心完全没有必要，因为延安有一个能掌控时代的伟人。自从“神鹰”以雷霆般的速度在鲁苏两省交界歼灭日军数个师团后，毛主席就开始考虑敌后根据地发展的问题。发展抗日根据地是以前依据国民党政府不可能发起战略进攻的事实制定的，但是“神鹰”的横空出世，打破了国内的三方均衡，所以八路军在华北的抗敌方针也要相应有所改变。主席敏锐地感觉，随着华北日军的逐步弱化，日军大规模的扫荡基本已无可能，八路军可以逐步压缩日伪，扩大根据地规模。如果以“神鹰”为代表的武装力量能够在华北继续之前的胜利，那么抗战反攻阶段也许还会提前到来。
主席一直都在思考这个问题。现在他可以确定的有以下几点：一、以陈际帆为代表的“神鹰”军团不是蒋介石可以掌控的军事集团，他们愿意和中国共产党保持友好关系，而且这种友好是真诚的；二、他们刻意与中国共产党保持距离，而且一直在公开场合拥护蒋介石的领导；三、“神鹰”是一支有着自己独立政治理想的军事政治集团，在他后面同样也有一定数量的中间阶级（民族资产阶级、开明地主、知识分子）和为数不少的工农大众的支持；四、“神鹰”在敌后两党的摩擦中始终偏向中国共产党；五、“神鹰”实施的一切巩固根据的措施确实挤占了八路军、新四军的发展空间。
主席把这几点摆在政治局会议上讨论时，有的委员主张一如既往坚决捍卫自己的权益，有人主张既团结合作又不放弃斗争。在这种事情上，委员们宁愿“左”一点，也不愿意被戴上一顶右倾妥协的帽子。
但是主席不这么看，他的讲话掷地有声：“前一段时间陈毅同志发来的电报我们已经讨论过了，政治局的五条原则不会变，可问题是‘神鹰’自始自终都尊重我们在鲁南和沂蒙山区等地的根据地，没有违背五条原则中任何一条。现在的问题是，陈际帆要巩固他在鲁西南、豫北、苏北等地的根据，他们同样采取了自己的一套的办法，在这些地方，我们没有成规模的根据，只有少数工作组和党支部在那里活动。在‘神鹰’的框架下，我们事实上已经无法再发展武装。如果现状能够维持，我们做一点让步也未尝不可，但是我们要看到将来，如果‘神鹰’的力量延伸到冀中又怎么办？如果他们进军山西又该怎么办？”
主席一语道破问题的关键，言外之音是必须找到一个办法，至于“斗争”，只是说说而已，人家根本没有和你斗争，你斗争什么。
见大家不说话，主席又补充道：“其实，新四军已经为我们树立一个良好的合作模式，现在看来，八路军也要走这个模式。解决问题的关键是看双方的需要，‘神鹰’需要根据地征集兵员粮饷，要为他们下一步北进打下基础，而我们更加需要根据，就是兔子也要多几个洞嘛。所以双方不可避免会产生矛盾，但是这种矛盾性质是不一样的，在抗日民族统一战线的旗帜下，这种矛盾是完全可以通过协商解决的。在安徽，‘神鹰’和新四军就有这样的默契，他们没有把自己的手伸到江苏，给新四军留下了发展的空间，同时还积极为根据地解决药品、弹药等问题。我们共产党人心怀天下，多交一个这样的朋友总是好的。”
“可是老毛，他们明明走的是小资产阶级的中间道路，这个问题你早就论证过，行不通嘛。”
“这个问题应当这样看，陈际帆这些军人，一踏上祖国的土地就遇到强敌入侵，对国内残酷的阶级斗争没有切身体会，他们一样也有着自己的理想，。他们主张的军事强国和知识分子的教育强国，实业家的实业救国是一个道理。而且他们愿意接受重庆领导，这无疑是正确的，因为这样一是团结了大多数力量，二是给自己拓展了生存空间。但是他们有没有看到蒋介石政府腐败独裁的一面呢？这是肯定的，因为他们不仅一直在军事独立指挥，而且在政治经济教育等方面也独立于国民党政府，而且更加难能可贵的是，他们从不忌讳与我党的来往。那么对这样一支部队，这样一个在国际国内都有巨大影响力的军事集团，我党应该抱什么态度呢？”
主席设问完毕，习惯性点燃一支烟，见大伙没有回答便自己回答道：“是团结，而且还要合作。不仅在抗日战争的洪流中可以合作，而且在抗战胜利更要合作，共同为反对独裁，共同为建立一个和平民主的新中国努力。那么，有没有可能争取呢？目前没有，以陈际帆为代表的这些军人虽然年轻，但是政治上非常成熟，他们熟悉马克思主义，熟悉我党的方针政策，对我党很有信心，而且能够指出我党容易犯的错误。所以我看啊，多一个这样的党外朋友还是很好的。他们现在一直刻意与我们保持距离，为的是能够通过重庆得到源源不断的援助，站在抗战的立场这也无可厚非。所以我党应该派出高级干部与之接洽，通过交流增进互相了解，在关乎民族大义的问题上进行良好磋商，这才是我们应该采取的正确方针。”
“老毛，是不是派罗荣桓同志去一趟？”
“罗荣桓同志现在身体状况不太好，我看，可以邀请陈际帆等人过去。”
主席点点头：“罗荣桓同志政治上比较稳重，在山东有威望，能够准确表达中央的意见。关于合作，我只谈三点，‘神鹰’已经占领的山东地区，日伪占领区但未来有可能被‘神鹰’占领的地方，我们可以参考皖北模式，在那里可以发展党组织，但不发展武装，以此换取对山东我党已经开辟的根据地的支持，比如装备、药品等；二，冀中地区除了主要铁路县上的城市以外，我们要争取到全部根据地；三，未来山西的反攻作战，八路军主力可以在平等的基础上合作进行反攻，以占领更多的城市。”
连主席都没有想到，中共中央政治局这次看似不起眼的会议，为今后中国共产党实现与“神鹰”的全面合作提供了理论依据，并且使华北地区的抗战形势进一步朝着对中国有利的方向进行。
1942年八月初，陈际帆接到八路军115师政委，中共中央山东分局书记罗荣桓将军的邀请，率领李祥韬等人和一个警卫排启程赶往沂水县。
坐在陈际帆面前的罗荣桓将军虽然还带着一副眼镜，可脸型明显消瘦了许多，他特意带来了罗将军需要的药品以示慰问。八路军方面除了罗荣桓为首席代表外，山东军分区政委，山东分局委员黎玉也在场。
罗荣桓虽然在重病之中，仍然坚持代表中央与陈际帆协商，一见面这位资深的革命家就以谦虚的口吻报以歉意，说要不是身体不允许，他早该亲自到徐州拜访的。
陈际帆二话没说，先站起身庄重地向他心目中的罗帅敬了个军礼，然后送上准备好的药品，说了些注意身体的话。
可陈际帆身为几十万大军的统帅，又肩扛陆军二级上将的军衔，这个礼搞得罗帅和其他人有些手足无措。特别是罗荣桓，陈际帆的出现让他想起老搭档林彪，可林彪在政治上远没有面前这个将军成熟。
山东八路军这边有中央的指导方针，而陈际帆对八路军也没什么需要防的，双方很快按照延安制定的方针达成协议。对八路军而言，放弃土地肥沃战略位置十分重要的鲁西南还是舍不得的，但由于南面事实上已经成为“神鹰”占领区，八路军只能退而求其次，全力经营鲁中、鲁东和苏北地区。
协定签好以后，一个新问题产生了。山东军区政委黎玉提出，在山东还有相当数量的国民党顽固派势力，这些人消极抗日积极反共，双方的摩擦在所难免。他问陈际帆，作为鲁苏皖战区司令，这个问题该如何。
陈际帆哪里能回答这个问题，他要是公开表态支持八路军，那就意味着和老蒋决裂，这对自己未来的军事行动十分不利。如果支持国民党地方部队，那今天的协定就白签了。
陈际帆道：“在我控制下的部队，会尽量避免发生这种情况。但是其他的部队，贵军可以按照‘有理有利有节’的方针办，但是有一条，军事行动之前必须先打招呼。我也会以战区司令长官的名义打招呼，管不管用不知道。不过诸位将军放心，我有信心在不远的将来整肃全山东的部队。”
陈际帆这话说得大了点，因为远在重庆的蒋介石也一样关注着山东的局势。对老蒋而言，“神鹰”占领山东他没办法，因为周边没有什么拿得出手的部队，本来他准备调李仙洲的二十八集团军从河南挺进鲁西，谁知被陈际帆先到一步，占领了极具战略位置的鲁西和冀东地区。现在就算是调过去，人家也不会买账了，李仙洲根本就不是人家的对手。
但是老蒋不甘心，他亲自接见在重庆的原山东省主席沈鸿烈，给沈鸿烈许诺很多条件让他稳住山东吴化文、荣子恒等部。同时蒋介石命令军统秘密派遣特工人员进入“神鹰”收编的部队，伺机策反。
对陈际帆来说，山东的局势虽然初步稳固，但远远没有想象中这么顺利，与罗荣桓将军的谈判意味着未来在华北地区最多拥有鲁西、冀东和豫北这一块地盘，不过，这已经差不多了。剩下的事就是继续整训部队，积攒物资准备对付日军的反扑。