退休双轨制的差别在哪里？（上篇）
——三论养老金的差别不是双轨制造成的
蓟州孟凡生作于2014年4月2日
我在以前发表的《养老金的差别不是双轨制造成的》、《企业职工的养老金平均数为什么低？》两篇文章中，列举了许多实例，说明企业职工的养老金并不一定都比同等工龄或同等级别的公务员的退休金低，也不是所有地区的公务员退休金都比企业职工的养老金高。说明企业职工养老金的“低”与公务员退休金的“高”，并不是双轨制造成的。为什么既有公务员退休金高于企业职工养老金，也有公务员退休金低于企业职工养老金的现象呢？这两种退休制度的差别究竟在哪里？为什么我们国家会出现这两种退休制度呢？本文将进行详细阐述。
退休双轨制是我国改革开放过程中出现的新状况，它也会随着政治经济体制改革深入进行而改变，变成一种新的更加优越而公平合理的退休养老制度。
一、改革开放前的工资状况和退休制度
我国是建国初期的1952年，在国家公务员和国营企业事业单位实行工资制和退休制度的。那时的工资级别分为行政级、技术级和工人级。行政级是从国家领导人到基层办事员，一共分为二十五个级别，职务越高的级别越少，工资越多。每个级别相差若干元，人们戏称公务员的工资是“级（鸡）多不下蛋”。知识分子的技术级与行政级类似，也是级数越多的工资越低。那时的工人实行八级工资制，但是工人的级别却相反，是级数越多工资越高。八级工和县长（十五级或十六级）的工资差不多，一级工和二十五级的办事员差不多。
因为中国地大人多，各地经济发展差距很大，在制定了统一工资标准的同时，根据全国各地区的经济发展和物价高低，制定了十一个地区类别，同一个工资级别，类别高的地区工资数额也高。据说新疆属十一类地区，工资最高，上海属八类地区，华北地区的北京、天津等大城市属六类地区，中小城市属五类地区，经济较发达的县个别的属四类地区，一般的农业县属三类地区。一个省里的大中小城市和县的工资类别也不相同。
我国建国初期的行政机构是“四实”“三虚”的七层领导体制，“四实”为中央政府（全国人大、全国政协、国务院、党的中央委员会）、省政府（直辖市、自治区政府、党的省委员会）、县政府（县级市政府、党的县委员会）和乡政府（镇政府、人民公社、党的基层委员会），这四级政府的领导人员都由同级人民代表大会选举产生。“三虚”是中央政府的派出管辖几个省的机构“中央局”（原华北局、东北局等大行政区，亦称“大区”）、省政府的派出管辖若干县的机构“专员公署”（省辖市、自治州政府，党的地区工作委员会）和有的人口较多的大县政府的派出管辖几个乡的机构“区”（也有的称“工作委员会”，人口少的县没有这层机构）。国家制定的这二十五个行政级别，分别适用到这七层政府机构的公务员里去。国家级的正副职和中央局（大区）正职是一至四级，省部级正副职和中央局副职是五至八级，司厅地级正副职是九至十二级，县处级正副职是十三至十六级，科乡级（县政府下设的局）正副职务是十七至二十级，科员办事员在二十一级以下。有的大县在县辖局的下面设股、所、队等机构，局与科和区的正副职为十七级和十八级，乡、股、所、队的正副职为十九级和二十级。另外，各级政府的领导还需要普通办公人员（文秘人员），俗称“办公员”，“办公员”不是领导职务，但也不等同于科员和办事员。国家领导人办公室主任是省部级，办公员或是地厅级或是县处级，乡政府的办公室主任只是股长级，办公员就真的是科员和办事员了。古人称“宰相家臣七品官”就是这个道理。
那时候国营企事业单位的职工是和公务员“一锅吃饭的”，挣了钱全部上缴国库，工资也全部由财政支出，盈利多的企业（烟酒手表自行车产业）缴纳的利税多，政策性亏损企业（粮食、蔬菜经销）国家负责补偿。县和城市的区在公私合营时期，组织建立的大集体企业自负盈亏。1966年至1978年的**期间，随着割“资本主义尾巴”运动，基层县区对原来的大集体企业国有化，使所有的县区办企业都成为国营企业了。
国营企业、事业的领导人都是政府任命的，根据他们“主人”地位高低而决定自己的职级。也就说企业事业单位领导人的“级别”要看主办单位的级别而定，有所谓“宰相家臣七品官”、“主大奴高”的传统。县办的企事业单位，不论有多大的地盘和员工，也超不过科级。省、部级办的企事业单位，人数不多，地盘不大也是司局级。省里办的一二百人的小工厂的厂长、医院、学校等事业单位的负责人，也和管理几百万人口的地级市长一个级别，平起平坐。他们的工资级别也和公务员一样，享受同等待遇。车间劳动的工人以及事业单位的教师、医生等，也要受到本单位地位高低的影响，大城市的大工厂，厂长、车间主任的级别高，老工人里也有七级工和八级工，县里办的工厂，大厂厂长是科级，小厂厂长是股级，老工人只有五级工和六级工。教师队伍也如此，国家办的大学和省办的大学，校长有一般都是司厅级，教授的技术级别也相当于司厅级。县里只有中学，重点高中的校长只是科级，普通初级中学和各乡的总校长只是股级，教师的技术级别也相当于科级以下，总不能把校长和教育局长超过去。
建国初期的工资制度就是这么制定的，但是在实践中，由于受到财政经费的制约，在后来提升干部的职务时，出现了“提职不提级”的现象，许多年轻干部被提拔后，工资并没有随着增加。同时，也有的低工资人员“提级不提职”，如1972年和1980年，每次都给百分之四十的人员提升工资级别，使基层低工资的干部职工增加了工资。
后来随着交通工具和通讯工具的发展，以及精简机构的需要，国家首先撤消了中央局，后来各省发展“市管县”，专员公署也被省辖市（亦称地级市）所取代，县里的区（工委）也取消了。
建国初期制定的退休工资标准是：以退休前最后一个月的工资为基数，十三级以上高级干部和1938年（红军时期）前参加革命工作的干部和教师、职工(根据地的)，领百分之百的工资；抗日战争时期的百分之九十，解放战争时期的百分之八十，解放后的百分之七十。改革开放后，随着老红军和抗日干部的减少，对教龄长的老教师和全国解放前参加革命工作的老同志的退休金也增至百分之百。其他人员也根据工龄长短适当提高了百分比。
那时期，我们这里属三类地区工资，在1966年之前，县长是行政十五级，每月一百二十元，副县长十六级每月一百多元，科局长工委（区）书记十七级（九十元）或十八级（八十二元），乡长股长十九级（七十四元）或二十级（六十六元）。科员为二十一级（五十六元）、二十二级（五十元五角）、二十三级（四十五元五角）、办事员为二十四级（四十元五角）、二十五级（四十四元五角）。另外还有大中专毕业生的“见习级”工资，大学本科毕业生见习工资四十二元五角，一年后转正定二十二级五十元五角。大专毕业生见习工资三十八元，一年转正后定二十三级四十五元五角。三年制中专毕业生见习工资二十九元五角，二年制中专毕业生见习工资二十五元五角，一年转正后都定二十五级三十四元五角。我的一个老同事1954年参加工作，到1972年普调工资前还是二十五级，每月三十四元五角。1972年普调工资时，给他连升二级，增至四十五元五角。那时候县里的企业职工和教师，也和公务员一样，大部分都是四五十元五六十元的工资。退休后，除了那些老革命——科级以上的“官”，可以领取六七十元或七八十元的退休金外，不当官的公务员和企业职工都一样，只有三十多元和四五十元的退休金。
1978年以后，国家给职工干部增加了“物价补贴”和“奖金”，这些补贴和奖金是不分干部和工人，也不分职务高低，大家都一样，只是不同地区之间有些差别。我们这里的物价补贴是每人17.5元，不上班的城镇居民和退休职工干部也有一份。企业职工的奖金和公务员教师一样多，每月10元，大多数人的工资还是七八十元钱。这种状况一直到1985年的工资改革前。
二、退休双轨制产生的历史背景。
在1985年实行了工资改革之前，国家于1979年开放了自由市场，实行了物价双轨制。粮食类、鱼肉类、木材钢材等建筑材料类商品，都有了两种价格。到国营餐馆吃饭交粮票价格便宜，到个体餐馆吃饭不要粮票价格高。国营企业的商品价格还要受计划价格控制，不能随意定价。1983年开始，国家对国营企业实行“利改税”政策，企业除了纳税外，不再上缴企业利润，扩大了企业的经营自主权。同时，在岗职工的工资和退休职工的退休金也由本企业自己发放，把企业职工从吃国家的“大锅饭”变成了吃自家的“小锅饭”。盈利多的企业当然高兴，盈利少的企业很可能就入不敷出了。
公务员和教师等事业单位的人员还是由国家财政支出，而这时期的财政收入已经发生了变化，虽然减少了国营企业上交的利润那部分收入，却增加了新兴的民营企业和外资企业缴纳的税收，同时又减少了企业职工工资和退休金的支出，只负责给公务员和事业单位人员发放工资和退休金。由于国家财政这个“大锅”，和国营企业若干的“小锅”之间，国营企业的“小锅”与“小锅”之间的差距越来越大，在实行以前那种比较平均的工资制度显然不行了，于是在1985年下半年开始，实行了新的工资政策。
1985年的工资改革的主要特点是，靠纳税人供养的行政事业单位和从事生产和经营活动的企业彻底分家。行政事业单位的在岗人员工资和退休人员退休金，由国家财政支付。企业在岗职工工资和退休职工退休金，由所在企业自己支付。国家只对行政事业单位的工作人员制定新的全国统一的工资标准，企业职工原来的八级工资制不再执行，新的工资标准由企业自己决定。行政事业单位也废除了原来的行政级和技术级，实行了新的国家工资标准。
公务员工资标准是：本人工资由基础工资、职务工资、工龄工资和副食、物价等补贴组成的，其中的基础工资和各种补贴，不论什么职务和岗位，数额都相同。工龄工资按年计算，每年的数额都相同。职务工资是按照各级政府的行政职务确定数额，职务越高工资越多，职务相同数额相同。但是不同省份，不同类别的地区之间的数额上有差别。那时我们蓟县公务员工资中，基础工资都是40元，职务工资正科级105元，副处级140元，工龄每年0.5元，（1991年后每年1元），另外还逐渐发给一些生活补贴。到1994年上半年，一般科员的工资一百多元，科级二百多元，县级领导三百元左右。
教师和其他事业单位的技术级，也是由基本生活费、工龄工资和岗位工资组成的。这时期国家重视知识分子，给事业单位的工作人员评定技术职称，把他们的政治地位普遍提高了。事业单位的岗位工资分为：相当于公务员科员的无职称人员（小学初级教师、技术员、医士），相当于公务员股所队级的“初级职称”（助理工程师，医师、小学中级教师、中学初级教师），相等于公务员正科级的“中级职称”（工程师、主治医师、小学高级教师），相当于公务员正处级的“高级职称”（高级工程师、主任医师、中学高级教师）。同时，国家还规定了技术人员的职称晋升的年限以及各种职称所占的比例，使这些技术人员每过几年就可以晋升一次职称。这样一来，教师和其他事业单位的技术人员，工资级别有了很大的提高。如在一个县里边，正处级公务员（县委、政府、人大、政协的正职）没有几个，可是高级工程师、主任医师、中学高级教师却有很多。县里的正科级公务员（乡政府、县属部室委办局正职），也不过上百人，而具有中级职称的教师、工程师、主治医师等却更多。
1985年的工资改革，体现了国家对知识分子和科学技术人员的重视和关爱，使得基层区县的教师平均工资超过了公务员的平均工资。
企业职工的工资国家不再统管了，企业与国家机关、事业单位的工资改革和工资调整脱钩。但是，国家对国营企业工资的发放也有严格的标准，1985年1月5日，国务院发出《关于国营企业工资改革问题的通知》，指出：“在国营大中型企业中，实行职工工资同企业经济效益按比例浮动的办法；工资总额同经济效益挂钩；企业工资总额同经济效益挂钩浮动的比率，一般是上缴税利总额增长1%，工资总额增长0.35%—0.7%，最多不得超过1%。”这个意思是国营企业有了自主权，也不能随意乱用，不能用增加工资的手段增加产品的成本，减少纳税和利润数额。而是在原来纳税和上缴利润数额的基础上，增加了纳税数额和企业利润数额（利改税后利润不上缴了，但要缴纳所得税）的，也就是证明企业的经济效益提高了，才能增加工资。这样规定可以避免为增加工资而损害企业的家底，使国家的资产不被分光吃净。
企业职工的工资管理放开了，随着不同企业经济效益的差距增大，企业间的职工工资增长速度也不同步了。经济效益好的在岗职工工资逐年增加，退休职工的养老金也有保证。效益差的不仅在岗职工的工资增长缓慢，有的甚至出现拖欠工资和退休金的现象，还有的企业停工放了长假，下岗职工去自谋生路，退休职工的退休金更无来源。大家同为国家企业职工，为什么有苦有乐？如果说经济效益差的企业是因为那些在岗的职工干部“无能”造成的，这些在岗职工拿不到工资是“自食苦果”。可那些早已退休的老职工有何过错，为什么让他们也跟着本单位“无能”的领导和在岗职工“饿肚子”啊？
于是，为了解决国营企业之间苦乐不均的问题，保障退休职工的权益，1993年，我国实行了企业职工的养老保险制度。而那些吃财政饭的行政事业单位，还是执行以前的退休制度。这就是我国退休双轨制产生的历史背景。
三、退休双轨制的主要区别。
我国企业职工养老保险制度，是借鉴了国际上的养老保险制度而制定的，西方国家最初的企业职工养老金也是由企业本身发放的，后来才改由国家统筹。它的基本原则是企业职工的退休养老费由国家统一筹集、管理和发放。也就是参加养老保险的企业和职工，每月都要向国家的社会保险公司缴纳一定比例的养老保险费，待该职工退休时，便可领取一定的养老金。这个制度的好处是，即便企业破产了，也不会影响职工的养老问题。而且随着内生产总值和物价增长指数的上升，社保公司会给那些已经办理了退休手续的职工，在原来养老金的数额上逐步增加。这是一个国家经济发展程度的产物，也是社会进步的标志。
目前我国规定，企业要缴纳在职职工工资的百分之二十，职工个人要缴纳百分之八。我国参加养老保险的不仅有国有企业单位，也有那些自收自支的国有事业单位，如医院、工程设计院、律师事务所、文艺演出团体等单位（事业单位也是自愿参加，有的也未参保，而是自己给退休人员发放退休金）。
没有实行养老保险制度的公务员和教师，还是按照原来的退休办法，在职人员与退休人员一起“吃大锅饭”。
这两种退休体制的差别，在笔者看来主要有以下三个方面：
1、 退休金的计发办法不同：
目前我国企业职工退休后的基本养老金是由“基础养老金”和“个人账户养老金”两部分相加组成的。“基础养老金”来源于企业为职工缴纳的那部分“公款”，“个人账户养老金”来源于职工个人缴纳的“私款”。“基础养老金”是以职工退休时本省（市）上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数（即两数相加之和再除以二），按缴费年限计算，缴费每满一年发给百分之一。“个人账户养老金”，按照个人账户储存额除以计发月数计算。意思就是把你自己缴纳的那些钱，按照预计的月数，逐月分别返还给你。
公务员和教师的退休工资是根据公务员和教师本人退休前最后一个月的工资数额，按照一定的比例“打折”后，作为退休金的数额的。目前，公务员和教师的工资是由国家统一制定的基本工资和地方补贴组成的，地方补贴是七折，退休后只领在职的百分之七十。基本工资部分有的人员“不打折”，可领百分之百，如解放前参加工作的公务员，35年以上教龄（教龄外的普工工龄不包括在内）的教师，两院的院士等。还有的人员根据工龄长短有的“打九折”（原工资的百分之九十），有的“打八折”，最低的也在“七折”以上，曾获得全国劳动模范等国家级荣誉称号的还可以在增加几个百分点。
这两种退休金的计发办法虽然不一样，但其遵循的原则是相同的，都体现了工龄长、工资高（缴费额高）的人，比工龄短、工资低（缴费额低）的人，领到的退休金多。如我们蓟县1998年退休的一个四十年工龄（60岁）的县政府正科级男性公务员的退休金是700元，退休前他的基本工资加补贴共一千元多一点。同年一个从商场退休的三十年工龄（50岁）的女性售货员的养老金是500元，退休前她的档案工资多少不知道，扣除养老保险费后，实际领到手的是400元，等于上班不如退休拿钱多。假如她是科员级的公务员，上班时工资可达700多元，退休时也只有500元左右。可见这两种计算方法的结果应该是差不多的。
2、 融资的渠道不同：
企业职工的养老金是从社保公司领取的，社保公司的资金主要来源于企业为在岗职工缴纳的养老保险费（入不敷出的部分由国家财政补贴）。公务员和教师的退休金与本单位的在职人员的工资一样，都由政府财政支出。表面看来两者的形式不同，社保公司是“单起炉灶”，锅里的饭只给退休的老年人吃。公务员和教师是上班的青壮年人与退休的老年人，同吃一口大锅里的“饭”。可是社保公司那口大锅里的“饭”，所需的“粮食”也是上班的青壮年人送来的。所以，两种制度的实质，都是上班的人供养退休的人。
有的网友提出，为什么公务员自己不缴纳养老保险费，却要由纳税人来给他支付退休金，以此说这个制度不合理。其实，这是一种误解。国家要征税，企业要获利，这是最基本的原则。企业雇佣职工时，要把为职工谋福利的各种保险费用，从职工工资里扣除的，有养老保险的岗位工资就低。如我们这里一些制造业工厂雇佣的有“三险”或“五险”的合同制农民工，月薪2500元至3500元。没有“五险”的建筑工地雇佣的临时性农民工，免费在工地吃饭住宿，大工（技术工）中既能砌墙又能镶嵌面砖的每天300元，只能砌墙的每天200元，小工（运料供料的）每天150元。这就说明，企业为职工缴纳的百分之二十和个人缴纳的百分之八的养老保险费，都是从职工工资里折扣出来的。这就是老百姓所说的“背着抱着一般重”，“羊毛出在羊身上”。人们在找工作时，看的是扣除“三险”或“五险”及个人收入调节税后，实际领到手的“剩余工资”是多少，哪个企业给我的“剩余工资”高，我就愿意去应聘。
因为公务员和教师就是吃税款的，在职的吃税款，退休的也吃税款。如果公务员和教师参加养老保险，单位缴纳的百分之二十和个人缴纳的百分之八，都是税款。公务员和企业职工一样，他们的工资也是剩余工资。如果参加养老保险，为了保证他的实际收入不降低，就要先给他增加百分之八的工资，然后再扣回去给他缴纳养老保险费，这些还是纳税人的钱。表面看退休公务员参保后就不再吃税款而是吃自己缴纳的养老费了，其实这些还是税款，没有什么本质区别。
也有人说，在职公务员和教师没缴纳养老保险费，却“凭空”领取退休金，因此这个制度不合理。同样，这也是一种误解。因为那些已经退休的企业职工领取的养老金，早就不是自己缴纳的那部分养老保险费了。例如有些乡镇企业的“新职工”和“假职工”，2005年一次性补缴15年养老保险费，只交36000元（180个月，每月200元，相当于平均工资每月700元）。从2006年开始每月领600多元的养老金，后来每年增加一百多元，现在已经达到一千多元。我们以百元的整数（不是实际养老金数）计算，他们第一年领回7200元，第二年领回8400元，第三年领回9600元，第四年领回10800元，所交的本金就全部领回去了。他们自己交的那份钱的利息能有多少啊？从第五年以后的养老金，就是现在在岗职工缴纳的养老保险费了。这说明养老保险制度的本质，就是在岗职工供养退休职工，如同子女供养父母一样，一代接着一代的传承下去。退休公务员和教师，与在职公务员和教师同吃一锅饭，同样是在职的供养退休的。所以说双轨制的这方面差别，也没有本质的不同。
3、 发放退休金的单位不同：
因为我国太大，一个省或一个市就相当世界上的一个中小国家，各地经济发展差距较大。所以，不是全国企业退休职工同吃“一大锅”饭，而是以省市为单位“分锅吃饭”，即企业职工养老金是以省和直辖市为单位，统一核算统一发放的。当然，各省的社保公司都是隶属于国家社会保险总公司（国务院主办的国家保险机构）的，全国企业职工养老金的筹集、发放的办法和标准，也是由国家确定的。由于是各省“分锅吃饭”，有些省新兴的企业职工多，过去的国营企业老职工少，所收的养老保险费数额，就大大超出了所支付的已退休职工养老金的数额，多余的资金可以储存起来再利用。而有些省新企业职工较少，老国营企业退休职工较多，所收的养老保险费就会入不敷出。每遇到国家统一给企业退休职工增加养老金百分之十，就要从省（直辖市）政府财政中拨款补贴。所以说以省为单位的“大锅”之间也是有差距的，它的优越之处是，同一个省份内，不论所在区县是穷是富，企业退休职工“碗内的饭菜”是一样的。
公务员和教师的退休金，名义上是国家财政发放的，可实际上并不是由代表全国的中央政府发放，而是由国家的基层单位，即县一级的地方政府来核算和发放的。这个县级“锅”比省级“锅”要小多了，富裕县的“锅”里是“炖肉”，贫穷县的“锅”里是“菜汤”。所以，企业职工养老金在不同的省和直辖市之间有差距，而公务员和教师退休金在同一个省的不同县之间就有差距。
其实，这个方面的差别，才是这两种退休制度的根本差别，社会上产生的“退休双轨制不合理”，公务员退休金比企业职工养老金“高多少倍”等观点，公务员的退休制度“优于”企业职工养老保险制度等误解，都是由此造成的。
人们为什么会产生这些认识呢？这也是我国经济体制改革进程中出现的新问题。
四、实行退休双轨制后公务员工资的混乱期
从1994年全国行政事业单位第二次工资改革，到2006年第三次工资改革（也称套改）之前，是我国行政事业单位工资最混乱的时期。这里的“混乱”是指实际收入的工资，而不是“档案工资”。
1993年，在实行职工养老保险制度的同时，国家取消了“物价双轨制”，以粮票和城镇居民购粮证为主的各类票证全部退出了历史舞台。计划供应的“平价”商品没有了，许多生活物资价格成倍增长，这就需要工薪层的工资也应成倍增加。同时，因为取消了计划价格的限制，各企业的商品也全部按市场价出售，企业的利润也成倍增加了，这就给企业职工涨工资提供了资金来源。社会经济的发展，使上缴税款增加，财政收入增加了，也给行政事业单位涨工资创造了条件。
1994年7月开始，在行政事业单位实行了新的工资制度，修改了85年工资中职务工资固定不变，而且与任职年限无关的弊端，把公务员的基本工资从1985年的基础工资、职务工资、工龄工资三项之和，变成了四项之和，增加了一项“级别工资”。同时在每一职务工资和级别工资中分成若干档次，因工龄和任职年限不同而数额不一。上下级职务中的档次互相交叉，使工作多年的老科员的工资可以高于工龄短的年轻科长，把行政工资改的更加公平合理。在这次公务员工资改革中，相应提高了各项工资的数额，使行政事业单位人员的工资一次性“翻了一番”。
1995年以后随着“GDP”（生产总值）的年年增加和CPI（物价增长指数）的增长，国家规定的各项工资数额也不断提高，到2005年，国家规定的公务员工资数额已经在1994年的基础上成倍增加了。从我们天津市来看，到2005年，基础工资已达每人230元，工龄工资每年1元，职务工资和级别工资因人而异。如某工龄40年任职24年的正科级公务员的职务工资465元，级别工资399元，加工龄工资40元，基础工资230元，共1232元。这就是国家规定正科级公务员的基本工资，与1994年7月后的500元左右相比，又增加了一倍多。
可是，在1994年实行行政事业单位工资改革的同时，国家也实行了税制改革。税制改革前，全国的行政事业单位是同吃“一大锅”饭的，全部税收都由基层税务局收缴，然后放进国家的“大库房”里，各级政府的预算支出是按计划从“国库”中领取的，不能体现“多收多得”“少收少得”。1994年实行“分税制”，也就是把国家税收与地方税收的种类分开，由国家税务局和地方税务局分别收税。地税局收的税款归县级财政收入，国税局收取的税款再按不同的税种和比例由国家和省政府分成，这就是通常所说的“三级财政收入”。例如一个企业，要按照总营业额首先向国家税务局缴纳百分之十七的增值税，再向地方税务局交纳企业所获纯利润百分之三十五的所得税。不论企业效益如何，都会产生增值税，否则就没有生产和经营的必要了。但是企业的纯利润是不同的，一些新兴企业经济效益高，所获纯利润多，地方税收就多，而那些亏损企业只能勉强给职工发工资，没有利润，地方税收就没有。这样一来，一直受国家计划调控，吃“全国一大锅饭”的行政事业单位，就被分成了国家、省、县三级统筹核算单位。省政府的财政收入由全省筹集，地区和地级市政府由全市筹集，县（县级市、区）的财政由本县区筹集。全国的一口大锅，被分成了几千个大中小不同的“锅灶”，各自“分灶起伙”“分锅吃饭”了。
不同的省份之间，一个省内的不同的县和区之间，经济发展得速度是不同的，GDP和CPI也不相同，拿商品房的价格来说，2013年全国各地从每平米五六百元到五六万元，相差近百倍。所以，那些经济发展较快，物价上涨指数较高的省份，就规定可以在国家制定的工资标准之外，发放地方补贴。地方补贴的标准是参照本省内公司企业员工的平均工资，以及公司企业中普通管理人员（白领）的工资数额来制定的。因为公务员和教师与公司白领同属脑力劳动者，工资待遇应该类似。这些关于行政事业单位人员地方补贴的政策，也和国家的工资标准政策一样，只具有参考性，不可能全部落实。因为行政事业单位的工资标准和数额，国家是只给政策不给钱的，省政府制定的地方补贴标准也同样是给政策不给钱。基层公务员和教师的工资要靠地方财政收入（主要是税收，也有行政收费和罚没款）来支付。
经济发达企业多的城市区和县，财政收入高，不仅可以按照国家的工资标准发放基本工资，也能够按照省里的标准发放地方补贴，有的还可以自己再发些奖金。许多工业欠发达地区，企业税收很少，以前是靠农业土地税、畜牧税等传统产业为支柱的，随着国家取消土地税和畜牧税的政策，这些县的税源越来越少，他们那里公务员和教师的工资发放也就越来越困难了。
为了调动基层的积极性，分散县政府的负担，有的县首先对那些有经济收入的国有事业单位实行“企业化管理”，与地方财政“断奶”。如医院、工程设计院所、剧团、电影院等单位自收自支，这些事业单位的人员也可以参加养老保险，把退休人员交给社会保险公司。那些不参加养老保险的事业单位，就自己负责给本单位退休人员支付退休金。这种各地方政府被迫提前进行的事业单位的改革，也大大减轻了财政负担，使得地方“吃官饭”的主要是公务员和教师了。
“吃官饭”的人数减少了，有的县级政府财政还是入不敷出，于是又实行了财政“包干”制度。把全县的财政预算的任务额分派的各乡镇和各部门，超额完成任务的可获一定比例的提成和奖金，完不成任务的要自己承担后果。例如规定财税盈余乡镇每月上缴若干万元，剩余的为本乡镇公务员和教师发工资；财政自足乡镇的公务员和教师工资自筹自支；财政缺额乡镇的公务员和教师工资，每月补给若干万元，其余不足部分自己筹集。县级各执法部门也如此，分派收费罚没款的任务数额，或者干脆包干，公安局每月上缴若干万元，其余的为办公经费和工资奖金。法院所收的诉讼费和罚没款，每月上缴的少一些，其余的自己开支。检察院、司法局、文化局、物价局等部门执法收入少的，每月拨给所需经费（工资、退休金、办公费）的百分之五十、六十、七十、八十等不同数额，不足部分自己单位解决。
这样一来，那些自负盈亏的事业单位，乡镇政府、县级行政执法部门，最大最难的任务就是“收钱”挣饭吃了。老百姓看病贵、药费高，中小学校乱收费、收费高，执法部门乱收费、乱罚款等现象都出现了。
不过，在经济发达地区高收费、乱收费、乱罚款也容易奏效，人们有钱交的起啊。经济落后地区则行不通了，看病贵药费高了，老百姓有病不去医院治了。学校收费高了，孩子不上学了。乱收乱罚也缺少目标，例如地税局收取车船使用税，没有机动车你就收不到，对汽车违章行为的乱收乱罚，只有车多的地区才有对象，没有车的地区你罚谁去啊。情急之下，乡政府只好自己经商办企业，或者组织劳务队去创收了。如河北省围场县，1994年工资改革时，公务员的“档案工资”翻了一番，实际支付百分之五十，等于没增加工资收入。有的乡政府还组织劳务队，到我们蓟县的砖厂来打工。他们由副乡长或副书记轮流带队，组织本乡一百多农民工到蓟县的某砖厂来集体打工，承揽了砖厂的体力劳动。蓟县的砖厂按照天津地区的劳动力价格（一百元一天），把工资支付给他们乡政府劳务队，劳务队再按照围场县的劳动力价格（六十元一天）给农民工开工资。中间的差价归乡政府财政收入，给乡政府公务员发工资。
所以，财政包干政策，只是减轻了县政府的责任和压力，解决不了因经济发张不平衡而造成的财政收入多寡不均的问题。
于是那些在地方税收的“小锅”里吃饭的公务员和教师之间，就有苦有乐了。同是公务员和教师，不同的乡镇工资就不一样，同是县级执法部门的公务员，不同的部门，甚至同一部门的不同岗位之间，实际工资也不同。一般的情况是，省政府的公务员工资高于本省经济欠发达地区，低于本省经济发达地区。市政府公务员工资也处于本市各区县的中间水平。县政府公务员的工资处于本县各乡镇和各部门的中间水平。总的看，这段时期是国家公务员工资的混乱期。
例如2003年一个浙江省某市政府上班二年的大学毕业生，在新浪网上晒工资：国家规定的基本工资是722元，本市的生活补贴4300元（不论职务高低都一样），职务（岗位）津贴2600元，加在一起是7622元。她说自己是科员级，她们处长的职务津贴是7200元，加上4300元的生活补贴和国家的基本工资，已达一万多元。我相信这个网友说的是真的，因为我们天津市2005年一个工龄40年任职24年的正科级公务员的基本工资是1232元（加上地方补贴总数可达2000元），她一个上班二年的科员，基本工资722元，说明浙江省和天津市的“国定”基本工资数额是相同的。以此类推，全国其他省份的公务员工资也应该相似。可是，2005年《检察日报》披露，青海省某县的检察长（副处级公务员），每月的工资700元，科长和科员们工资五六百元。这就说明，在那些经济欠发达地区，公务员和教师的工资，不仅没有外加的地方补贴，而且连国家规定的基本工资标准也达不到。也有县乡政府，不能按时发工资，有的拖欠公务员工资半年之久，允许公务员请长假去自谋生路。这种现象，大多出现在西北省份的贫困县里。
这个时期，公务员的“工资”指的就是国家规定的“基本工资”，各省规定的地方补贴及各市县区规定的提成、补助、奖金等，究竟有多少，谁也说不清，这些都不在国家认可的“工资”范围之内，所以是公务员工资的混乱期。
人们的幸福感和满意度，是在一定的社会环境下相比较而产生的。经济发达地区公务员的收入虽然高，可与他们那里年薪十几万元、几十万元的“公司白领”和企业高管相比，他们还是不满足。而那些贫困县里，虽然公务员们只有五六百元的工资，可他们那里没有效益高的企业，没有工资高的企业工人，更没有挣高薪的“公司白领”，与本县收入低微的农牧民家庭相比，他们也有幸福感。
（请看下篇）。