三、人大制度在北京区县实践中的几点体会
（一）充分发挥人大代表的作用
代表是人民代表大会的主体，代表履职作用发挥得如何，关系到整个人大工作的好坏。因此代表工作是全局性的工作，而不是部门性、局部性的工作。我们应该有这个认识。代表工作当然应该由代表工作部门来做，但是，它又绝不是代表工作部门一家的事情，需要从常委会的高度来认识、来统筹。从目前来看，北京地区主要有几个方面的经验：一是充分发挥区县人大常委会各个工作委员会在联系代表和组织代表履职中的作用。比如，各个工作委员会可以结合自己的工作，确定相对稳定的代表联系群体，经常听取他们对自己工作的意见建议。比如，可以经常性地组织代表参与各个工作委员会的调查研究、审议评议，并就委员会提出的文件草稿征求代表的意见，把分散的代表履职集中到常委会和工委会的工作上来等。二是充分发挥人大街工委在组织代表联系选民工作中的作用。比如，组织代表与选民建立制度性、经常性的联系，代表要向选民公示自己的电话号码，使选民有事情时能够比较方便地找到自己选举的代表。比如，组织代表向选民述职并开展代表履职评议，使代表能够接受到选民的监督。这些都有助于在实际上提高代表的履职意识和履职作为，因为代表对此都会形成一定的压力感，并把压力转变为动力。在街道或乡镇层面，北京还有一个做法，就是把不同级别的代表（三级或两级）混搭编在一起，共同开展调查研究，共同接待来访选民，共同交流履职体会，发挥了很好的作用。三是充分发挥履职代表小组的作用。比如，适度组织以行业、兴趣或身份为特征的代表小组，开展有自己特色的代表活动，早在本世纪初的前几年，专业履职代表小组就在某些区县（如东城、丰台等）出现了。这些年，组织代表履职小组，围绕常委会和工委会工作开展履职，已经成为普遍做法。比如，卫生、教育、科技、环保、养老、预算监督、司法监督等，每个区县少的几个，多的十几个。这些代表小组在组织代表围绕常委会工作履职、开展代表活动等方面发挥了其他形式起不到的作用。
（二）充分发挥人民代表大会的作用
法律规定的地方人大常委会权力很大，也很多。彭真委员长曾经把它概括为立法权、重大事项决定权、选举任免权和监督权四项。这当然不错，抓住了主要的内容。但是，按照法律规定，还有在本行政区域内保证宪法和法律实施的责任，召集本级人民代表大会的权力等。特别是后者，我们年年操作，但是往往不够自觉。其实，召集本级人民代表大会，是作为常设机关的一项重要职权。它的含义并不仅仅是按期召开会议，而是还要充分行使好代表大会的各项职权，充分发挥代表大会比常委会所具有的优势，高质量地把它开好。
这个问题前面从介绍区县人大做法的角度已经说了一些，再综合几句。一是充分做好会前准备。包括代表会前视察、会前讨论报告、会前预算审查、了解代表议案、建议提出情况等。二是科学组织会议。包括充分发挥大会功能，除了常规项目以外，可以安排讨论决定重大事项、听取重要专项工作报告等。同时要改进会议组织工作，比如怎样编发简报，原汁原味地反映代表提出的问题；怎样使会议更加公开透明，加强会议内外的互动，让大会与群众的脉搏一起跳动；怎样更加体现民主精神，用表决器代替举手等，都在改进中。三是抓好会后落实。比如，常委会要把落实会议决议作为自己的主要任务，围绕落实决议年中加开一次代表大会、安排代表开展相关活动等；比如，要求“一府两院”对于大会确定的任务，在次年工作报告中必须有所交代，完不成的事情得有个说法；当然，对人大常委会自己确定的任务也应如此。比如，充分发挥大会中代表审议意见的作用，整理打捆，送有关方面进行整改或作为工作参考。
实践证明，大会具有常委会不可替代的优势，一是民主参与的范围扩大了，二是决议决
定的权威加强了，三是群众动员的声势彰显了，四是人大制度的自觉自信提高了。开好大会、发挥好大会的功能和优势是北京市区两级人大工作的一条重要经验。
（三）充分发挥人大常委会组成人员的作用
如何合理安排常委会组成人员的工作，更好地发挥常委会组成人员的作用，是一个重要问题，而这是我们自己可以有所作为的。就是说，在人员结构已经给定的情况下，作为人大常委会领导层，还是可以通过人员调度、工作分工，对组成人员进行比较科学合理的工作安排，使其发挥出更大的效益。北京有两个做法，可以参考：一是实行会议审议重点发言制度。为了提高常委会审议质量，一些区县人大常委会实行重点发言制度。就是每次常委会会议召开之前，就每项重点议题，事先安排两三个常委会组成人员，在会议举行时做重点发言，算是分配给组成人员的任务。这样，领到发言任务的人员就要对这个议题进行认真调查研究，进行材料梳理，找出问题所在，以便发言时能够说出个子丑寅卯来。这个制度就是对组成人员给以一定的工作压力，并使之变成提高发言质量的动力。当然，安排谁做哪个议题的重点发言，要适当考虑组成人员的知识、经历，也要在所有人员中比较均衡地进行安排，使大家都有任务，也都有机会。应该说，这个制度是比较有效的，既调动了组成人员的积极性，使其发言质量明显提升；又带动了会议审议问题的深入，提高了会议议题的审议质量。二是实行组成人员进入工作委员会制度。同样，出于提高常委会审议质量的目的，有的区县人大常委会采取把部分组成人员分到各个专项工作委员会，参与工作委员会活动的办法或制度。我们都知道，常委会上会的各项议题，都是由各个工作委员会分头组织实施的，包括制定计划、调查研究、汇总材料、进行分析，然后起草初步意见等。工作委员会为常委会做了大量的准备工作，没有这种准备，常委会审议就无法有效进行。显然，这就形成这样一种逻辑关系，即如果组成人员能够参与工作委员会的前期工作，那么他就对这个议题比较熟悉，认识也就能够比较深入，在这个基础上进行的审议发言质量也就比较有保证。这样一来，不但加强了工作委员会的力量，而且也提高了常委会审议发言的质量。应该说，这是一个行之有效的办法或制度。当然，在确定之前，应该与当事人沟通商量。如果每个工作委员会都能够有两三个委员参加，对委员会工作、对常委会审议都是一个很大的加强。其实，这两个做法是一致的，是一个问题的两个方面。你参加哪个委员会的工作，你也就可以做哪个方面题目的重点发言人。此外，还有一些其他方式，比如对委员审议发言进行速录整理，并汇总转交有关方面参考；比如对常委会审议进行现场直播（网络、电视）等，都在尝试。这些显然对调动常委会组成人员履职积极性都有用有效。
（四）充分发挥常委会机关工作人员的作用
应该说，人大常委会的工作机关是为保障人大常委会履职而设立的，是为人大常委会履职服务的。而人大常委会履职的质量和水平，在很大程度上是与这个工作机关的能力和水平具有紧密联系的。因此，我们还必须充分发挥机关工作人员的作用。但是，要想充分发挥机关工作人员的作用，提高机关工作人员的素养技能是前提。怎样提高呢？这就需要按照常委会对机关工作的要求去提高。这里简要地说几个方面：一是人大常委会对机关工作人员学习的要求很高。从总体上说，地方人大常委会历史不长，经验不多；没有上级人大的垂直领导；也没有科班出身的专业人员（大学没有这个专业），许多同志是从各个岗位转岗而来；而人大常委会工作的政治性、法律性、专业性又很强。这些情况就对来人大工作的同志提出了一个极其迫切的要求，那就是学习，包括学习人大制度、各种法律、各种业务等。几乎每个新到人大来的同志，都是从学习开始自己的工作的。我自己也是这样。因为不学习，就无法工作。而且还得好好学习
，才有可能胜任工作。学习是在人大工作的第一需要。二是人大常委会对机关工作人员的法律素养的要求很高。这里讲的法律素养包括法学理论、法律制度、法律知识、也包括我们自己制定的各种规范性文件，都得熟悉，你不一定能够记住所有条文，但是当需要的时候，你得知道到哪里去找。我在东城人大工作时的办公室主任，对人大涉及法律的东西就十分熟悉，工作起来就很方便。就是说，我们在人大机关工作要想适应，要想有点法律意识，说点法言法语，还得学习法律，不学习法律是不可能做好人大工作的。三是人大常委会对机关工作人员的民主意识要求很高。人大是按照民主集中制的原则来组织和运转的，充分发扬民主是人大工作的基本经验之一。在人大无论是代表大会、常委会，还是主任会议以及各个工作委员会，都要求充分让大家发表意见，集思广益，然后按照少数服从多数的民主规则，作出决定。这种工作模式，也就要求它的机关工作人员首先是得非常尊重代表的意见，非常尊重委员的意见，同时也需要尊重别人的意见，养成尊重他人的意识和习惯。而且，不但要尊重多数人的意见，也得尊重少数人的声音，保护少数人的权益，并且从中汲取合理的因素。有人说，人大就是个学习民主和法治的学校，凡是需要重点培养的干部应该先到人大来工作几年。我是赞成这个意见的。四是人大常委会对机关工作人员的文字能力要求很高。人大常委会的工作特点，一是会议决定集体履职；二是形成文字用文件说话。凡是涉及常委会的公务活动，一般都需要用文字来表达，用文件来说事，就给工作人员的文字功底提出了很高的要求。你如果在文字上没有两下子，还真是不好工作，而且也影响你的进步。这没有什么别的理由，因为这就是它的工作方式。所以，我们在人大工作的同志，都得特别注意提高自己的文字能力和公文写作水平。这又是人大工作的一个特殊要求。五是人大常委会对机关工作人员的责任意识要求很高。区县人大常委会既是民意代表机关，又是国家权力机关，这就从对人民和国家的角度对它的工作人员提出了很高的责任要求。在这里，不论大事小事，不论领导办事员，你都得以极其负责的态度、极其认真的态度，努力办好。不能因为你个人的差池，而影响人民意愿的准确表达和国家权力机关的正常运转。有些事情在你看来可能不大，但在群众和代表看来可能就很大很大。我们得让自己的工作对得起自己的良心、对得起人民的信任、对得起人大制度这样一种心态，来肩负起自己的责任。
（五）充分发挥常委会支撑体系的作用
在北京人大系统中，率先建立健全人大工作支撑体系的是北京市人大常委会。这个支撑体系由三个组织组成：一是法律顾问委员会或者小组，主要负责立法和法律监督方面的咨询事务；二是预算顾问委员会或者小组，主要负责预算审查和监督等方面的咨询事务；三是人大制度理论研究会，主要负责配合人大常委会开展与人大制度、人大工作、人大建设有关的应用对策研究。在2014年年底召开的市委人大工作会议文件中，明确在区县人大也倡导建立这三个支撑体系。现在，各个区县已经行动起来了，纷纷建立自己的法律顾问小组、预算顾问小组和研究会，估计不久就可以形成一个比较普遍的做法。法律顾问，包括高校的全国人大的立法专家、高校的法学专家、自己的老人大工作者，还包括一些语言文字专家。尽管区县人大没有立法任务，但也需要制定规范性文件，需要进行规范性文件备案审查，需要进行法律监督和司法工作监督，所以也都用得上。预算顾问，是家家都用得着的，把本市的高校系统的财经预算专家、实际工作部门的老财经工作者请来，请他们为人大的预算审查和监督做指导和把脉，的确可以大大地提高人大的预算工作水平。至于研究会，也是在常委会领导下，在人员组成上实现了人大实际工作者和理论工作者几个方面的结合，起到了对人大常委会工作建言献策、对人大工作者促进提高的作用。
（本章完）