宋朝的寺庙，必有敕额方为合法，不然即为野寺。朝廷一旦收紧佛教政策，第一步就是拆除无敕额的寺庙。敕额不是立庙就有的，有一个考察期，即系账。寺庙一立，先隶名籍于本州，报到京城祠部，全国统一有一本账籍。达到了一定的条件，可以请朝廷以敕令赐额，才算正式合法。系账而没有赐额的，一般情况下也视为合法寺庙。
一般情况就是指不出现天下灭佛的极端事件，如周世宗当朝，就曾经尽毁天下没有敕额的寺庙。此为中国历史上最后一次灭佛，以至周世宗之死，也被附会成他砲打扬州铜佛的报应。用系账和敕额制度，把天下佛寺尽纳入朝廷掌控，是政权显示统治能力。
在圆觉寺获得敕额的同时，中书命其设男僧女尼戒坛，为瓜沙两州信众剃度。
和尚跟尼姑不是想当就能当的，必须有度牒，到指定的地方剃度才可以。宋朝天下戒坛七十余座，大致数州的范围有一戒坛，所有的僧人必须到戒坛剃度才为合法。
剃度每年只有一次机会，即皇帝的生日，此时为四月十四乾元节。
这些制度多是从唐朝五代继承而来，进行了一定的修改，沙州百姓有的知道，有的不知道。在张佛奴为佛主的光环下，由契嵩带着僧录司，推向地方。
圆觉寺获得的不只是敕额，而且是敕修，即由朝廷出钱，地方量力出工。随之而来的是寺院制度被规定，采用十方住持制度，住持由朝廷决定，即敕差住持。
此时天下寺院大致以禅宗和律宗分成两大类。禅宗为十方住持制度，即财产公有，住持为公推的高僧大德。寺里的僧人来者不拒，去者不追，管理者实行公推制度。律宗则为甲乙制，即师徒、师兄弟相继，寺产为私有制，比较封闭。一般来说，官府希望推行的是十方住持制度，对甲乙制有一定限制。
沙州圆觉寺是第一座敕差住持的寺院，一旦上任住持圆寂，由寺院公推出几个下一任住持的名额，中书下敕令选定一人。徐平的目的，就是把佛教制度官僚化，一些大的寺院变成僧侣管理衙署。以后分等级，让僧人一级一级拾阶而上，与俗世官制合一。
这是宋朝把佛教彻底世俗化的成功办法，从此之后，佛教成为了政权社会管理的一部分，方外之教完全成了方内。保持宗教纯洁性之类说法，完全是政权给自己找不自在。化外不在管内，再怎么笼络都没用，相当于寄生在社会的躯体上。宋朝之后，佛教及其他宗教还无比怀念这种制度，自己给自己定出等级来，仿照从前的做法。
此时的圆觉寺还只是一座十几间，只有三五个僧人的小寺，按照朝廷的制度，连系账的资格都没有，就是一座野寺。沙洲的经济与内地隔绝，纸币还不通行，建寺的钱主要是以白银和绢帛付账，正在来的路上。契嵩带着僧录司的僧人和公吏，或搭帐篷，或者是搭草庐，侍奉张佛奴住在这里。
僧录司除了僧人，是还有官府派出来的公吏的，不然不足以作为官方衙署。宋朝没有让宗教自己管理的觉悟，不但是派公吏，寺院的管理人员也越来越被官府操控。
圆觉寺的格局，正中为寺，左边为西平王府，右边为僧录司，一字排开。此时只是划出了大致范围，要想真正建成，只怕要等到冬天去了。
有了受万民朝拜的张佛奴，加上离剃度的乾元节只有几天时间，四周无数的百姓赶到这里来。他们在圆觉寺周围搭起帐篷和草庐，各自住了下来。每天契嵩在寺前讲经，大约用时两个时辰。而后张佛奴主持法事，一时热闹无比。
州衙里，孙祖德查看着各种文书，对前面立着的赵滋道：“都巡，现今城西圆觉寺那里四方之民辐集，鱼龙混杂，最易闹事。你多用心一些，万不可出了乱子。”
赵滋叉手：“下官理会。这些日子我天天在那里，夜里也与属下排班值宿。”
孙祖德点点头：“辛苦一些，朝廷自有奖赏。西平王不比寻常人物，朝廷赏赐别出殊恩，更得地方百姓爱戴，出事上下都无法交待。除了不生乱子，还要注意水火之警。”
赵滋一一答应，现在他属下的大半兵力都派到了那里，实是重中之重。
西域佛国，有这么一个受到公认的佛主，一切纠纷都被压下来了。现在沙州百姓，最重要的事情就是要到那里，见佛主一面，得到赐福。而且不只是沙州，附近的瓜州也有不少百姓赶来。就连西边属于西州回鹘的伊州，也有不少人来，风暴一样影响力越来越大。
宗教本就是非理性的，一传十，十传百，在传播的过程中，当日契嵩点化张佛奴被传得越来越神。什么天现金光，天女散花，能想到的异象全出现了。神奇的是，这些在传播过程中添油加醋出来的异象，又传回沙州，沙州的百姓竟然也深信不疑。
沙州城原来不过一千左右人户，现在城西圆觉寺那里，聚集了数万之众，早已经超出了沙州城的接待能力。孙祖德和蔡挺忙得焦头烂额，每天眼都合不上。这种盛典，绝对不允许出乱子，不然必面临朝廷重惩。中书不惜代价，要钱给钱，要物给物，要求就是寺要建好，人心要安抚好，一举定下瓜沙两州的格局。
这几万人每天的吃喝拉撒就是个大问题，韩琦把自己的军粮都从肃州运来了，银帛也挪用给沙州。州衙在城西设了粥棚，有吃饭不易的信众，免费施粥。
宗教有自己的秩序，很少有百姓去冒领施粥。绝大部分都是因为穷，或者因为种种原因买不到米或柴，才去领粥。在人口剧增的情况下，物价波动很小，已经难能可贵了。
赵滋领命离开，蔡挺走了进来，与孙祖德叙礼，坐了下来。
孙祖德吩咐上茶，蔡挺摆手：“不必了，太守莫要客气。我来，是说一说这几天的事情。临来沙州的时候，昭文相公一再叮嘱，民间不许因教立社，还不许引起民乱。沙州这里最多的就是佛社，依着朝廷制度，是不许的。一时之间，实在难以下手。”
孙祖德道：“现在沙州施政，自然尽量靠着西平王帮忙。有他发话，百姓心服。”
“太守说的是，下官也是这样想的。圆觉寺原是因社立寺，想来要从这里着手。”