被孤立的訊號？納坦雅胡赴美演說，與國際法庭認定以色列「非法占領」

图：纳坦雅胡赴美国国会演讲，声援巴勒斯坦与加萨的抗议者在国会山庄外聚集。 图／欧新社

全场听众起立热烈鼓掌，但以色列总理纳坦雅胡（Benjamin Netanyahu）应该心知肚明，这个掌声并不真正代表来自四面八方的支持，反而意味着孤立的危机。

在7月25日，纳坦雅胡在众议院议长主导邀请之下至美国国会发表演说，台下的议员也依照往例起立鼓掌。然而，如果仔细观察台下，会发现出席人数反常地少，民主党籍参议员仅有28人出席，而众议员也仅有约百人参与，出席率都仅有5成上下。此外，原应担任主席的副总统贺锦丽（Kamala Harris），也以「另有行程」为由缺席。

对纳坦雅胡而言，这不仅仅是人数的问题。更大的警讯在于，民主党政治人物已经敢于清楚表达「支持以色列，但拒绝纳坦雅胡政府」。毕竟，自去年10月7日以来，在非黑即白的「站队」氛围之下，许多主流政治人物一直很难找到能这么说的「空间」，只要不是强力支持此刻的以色列政府，都容易被认定为「反以色列」，并付出庞大的政治代价。

然而，在这几个月之间，表达不同立场的空间已经被打开了——7月22日民主党议员座位区一个又一个的空位，就是最好的证明。

▌「反纳坦雅胡」不再等同「反以色列」

分析家普遍认为，众议院共和党籍议长强森（Mike Johnson）之所以在5月邀请纳坦雅胡前来演说，就是为了「曝露」民主党党内分裂，尤其要挑起进步左翼议员与温和自由派的争端。但纳坦雅胡发表演讲的前一天，拜登恰好宣布退选，大大削弱纳坦雅胡得到的注意力；而至少同样重要的是，「支持以色列，反纳坦雅胡政府」的空间更在这两个月间变得更加宽广。

这一方面是因为民意逐渐转向。民调显示，面对加萨地区婴幼儿死伤的新闻画面不断传出，美国每3个独立选民当中，如今只有1个「认可以色列在加萨采取的军事行动」，在民主党选民间更是4人当中不到1人。同时，对纳坦雅胡有正面观感的比率，在独立选民中也是每3人只有1人，在民主党选民中更是跌破历史低点，平均要每10人当中才有1人出头对纳坦雅胡抱持正面观感。正是这样的氛围，让更多人有办法说出「我批评的是纳坦雅胡政府的决定」。

何况，在许多民主党人眼中，纳坦雅胡已经「反咬」民主党太过多次。比如，他不只大动作反对两国方案，更在6月中出访美国前刻意给拜登政府难堪，在社群媒体上指控拜登政府并未全力援助。此次出访期间，他也特地造访川普的豪宅。如果民主党党团内的政治人物已经对他有所保留，纳坦雅胡的种种举措当然无助于改善他们的印象。

其中最具指标性的是前众议院议长裴洛西（Nancy Pelosi），她不仅选择明确杯葛纳坦雅胡的演说，更在同一时间与以色列人质的家属会面，并邀集十几位其他党籍议员共同参与。在此，裴洛西等于担纲起「为人质发声」的角色，更隐含着对于纳坦雅胡「为延续自己政治生涯，不惜牺牲人质性命安全」的批评。

除了裴洛西以外，党内要角如参议院民主党团的第二把手德宾（Richard J. Durbin）、前众议院党鞭克莱本（Jim Clyburn）也拒绝参与，德宾并公开表示：「我会持续支持以色列，但我拒绝为现任总理起立欢呼。」此外，多名犹太裔众议员也参与杯葛，包含众议员Steve Cohen、Becca Balint等人。加上原应坐上主席台的副总统贺锦丽不仅「另有行程」，还提前宣示对加萨的人道浩劫「不能麻木」、「不会沉默」，更是相当清楚的讯号。

诚然，纳坦雅胡从来就不认为自己需要全体民主党人支持。他在2015年来到美国国会演说时，也同样是和共和党籍众议院院长合作，大力抨击欧巴马的伊朗政策。但在当时，即使纳坦雅胡如此公然挑衅，当年也只有58位民主党议员拒绝出席，约占党团4分之1而已。但如今，民主党有半数议员敢于缺席，恰恰证明纳坦雅胡在各方面都实在「做得太绝」，已经打开了人们能安心质疑他的空间。

加萨战事持续近10个月，近3.9万名死者多为妇孺。图为联合国难民营内的加萨儿童，听见以色列空袭而嚎啕大哭。 图／法新社

纳塔雅胡强硬回击哈玛斯与加萨地区，但以色列部分民众也批评他未提出以解救人质为优先的谈判计划。图为在纳坦雅胡寓所外抗议的人质家属。 图／美联社

▌逮捕纳坦雅胡？以色列被「孤立」风险增加

何况，从国际法的角度来讲，「究责」无关乎是否「挺以色列」，而接下来纳坦雅胡即将面临的一大考验，就是国际刑事法院（ICC）的三名法官是否将核发逮捕令，要求全球124个成员国协助将他追捕到案。这124国虽并不包含美国和以色列（两国向来担心自家军人受审），也不包含中国与俄罗斯，却包含几乎所有的欧洲盟邦。倘若逮捕令成立，不只将让纳坦雅胡无法出访这些国家，更将强化「以色列在他领导下被孤立」的氛围。

今年5月，国际刑事法院检察官、英国籍的卡里姆．汗（Karim Khan）正式向法院声请逮捕令，外界预计3名法官可能会于8月裁定。检察官除了希望逮捕哈玛斯3名高阶领导人，也同时希望逮捕纳坦雅胡与以色列国防部长到案。卡里姆．汗指出，「有合理的理由」认为以哈交战双方高层都可能涉犯战争罪。具体来说，检察官认为哈玛斯领导人可能需要为性暴力、绑架人质、酷刑等罪行负责，也认为以色列总理和国防部长涉嫌犯下阻挠人道救援、制造平民饥荒，甚至刻意以平民为攻击目标，因此都需要缉捕到案。

值得补充的是，这个案件完全无关「以色列发动战争是否正当」。国际法上即使认定以色列「发动战争的理由」本身具有正当性，指挥官仍可能因为「在战争中做得太过分」而涉犯战争罪。国际人道法对于「太过分」的行为也有各种原则和定义，比如不可以用「制造饥荒」作为战争手段，也不能刻意阻碍医疗人员或设备，或者「瞄准」其他民生必要的设备，比如水电、粮食或卫生的基础建设。此外，也不可以用「连坐法」、「集体处罚」的逻辑，刻意要一般平民跟着哈玛斯领导人一起受苦。

ICC检察官卡里姆．汗声请逮捕令缉拿的三位哈玛斯高层。 图／法新社

▌英国新政府宣布将「让法院决定」

原先，在ICC「帮以色列说话」的任务是由英国和德国承担，然而事态也有了些变化。在大选前，英国保守党政府曾向ICC法庭提出请求，要特别提出意见书，挑战检察官的立论。但选后工党新政府上任，很快就宣布将不会交件。首相办公室发言人明确表示，新政府的立场就是「让法院决定」，不需要多做干涉。

这个决定并非理所当然。虽然现任外交大臣拉米（David Lammy）选前就已公开宣示「相信法治的民主国家，就必须遵循法治」。但毕竟，英国政府在相关议题上长期与美国亦步亦趋，而新首相施凯尔（Keir Starmer）领导工党4年来，首要任务之一也就是摆脱前任领导人遗留的反犹主义标签。在此次战争初期，当时仍是反对党领袖的施凯尔就曾因为不敢直接批评以色列政府，被广播节目主持人提问「以色列可以对平民断水断电吗」时，他竟答复「以色列有权这么做」，虽然施凯尔事后尝试澄清是指「有权自我防卫」，但已经引起众多支持者不满。

对比9个月后，施凯尔却找到了足够宽广的空间，可以主张「支持以色列，但尊重究责程序」。不仅如此，新政府也不顾美国和以色列的反对，重启对于联合国巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）的捐助，外传新政府也正在考虑停止向以色列出口武器。

就职第一天，施凯尔更重用一位多次批判以色列政府的犹太裔国际法律师，任命他担任首席律政官员。当然，施凯尔仍然处于选后「蜜月期」，还不至于招来太严苛的检视，但若不是纳坦雅胡政府这段时间内「把事做绝」，新政府恐怕也难以获得这样的空间。

7月24日英国新首相施凯尔上任，大批支持巴勒斯坦的民众在英国外交部外面抗议，要求英国停止支援以色列的种族灭绝行为。 图／欧新社

相较于英国，美国主流政治人物还是更加力挺以色列。拜登立即严词指控检察官的举措「令人发指」（outrageous），痛批「不管这名检察官是想表达什么，以色列跟哈玛斯都不能——完全不能——被相提并论」，国务卿和民主党参众两院的领袖也都有类似的说法。

但是，由于「不需力挺纳坦雅胡」的空间已经逐渐成立，民主党也有余裕不用积极配合共和党团「假戏真做」——5月时，众议院共和党人提案惩罚ICC检察官和他手下的职员，威胁要对其祭出禁止入境、禁止使用美国的银行等制裁手段，而且还要以此威胁法官。

对此，白宫和民主党领导层对外仍宣称「可以考虑其他的处罚方案」、「问题只出在细节」，却始终没有实际提出任何对案。后来，众议院共和党人在人数优势下还是通过此一法案，也获得部分强烈挺以的民主党人支持，但民主党在参议院握有程序的主导权，利用「冷处理」的方式，直接搁置这项议案。毕竟，抨击检察官的个别决定是一回事，威胁法官、攻击整个体制的运作却形同又是另一回事，等于要带头削弱ICC。

ICC检察官卡里姆．汗（右）声请逮捕以色列总理纳坦雅胡，部分共和党议员提议美国制裁该名检察官。 图／路透社

▌名为占领，实为并吞：联合国法院最新权威意见

同时，在7月19日，国际法院（International Court of Justice，ICJ）也做出重要的决定，同样有可能为究责「撑开」更大的空间。此案原由是联合国大会2022年底决议，请求ICJ法院提供针对以色列政府的占领政策咨询意见；这样的意见虽然没有拘束力，仍是代表ICJ法院对于国际法的权威理解。

正是在这份权威意见中，法院认定以色列自1967年后对巴勒斯坦地区的占领已经完全违法。他们的意见主轴非常清晰：国际法本来就禁止「强行并吞领土」，而因为以色列是「假借占领的名义，却完全采用并吞的逻辑」，所以占领也变得不合法——国际法上，占领必须是暂时的措施，而且占领方须要担负保护原居民的各种义务，以色列在巴勒斯坦地区建立的体制已经完全背离占领的逻辑，实质上与并吞没有差异。

为什么说以色列政府的行为形同并吞呢？首先，以色列政府太过明显地有意「永久控制」这些土地。举例而言，尤其在东耶路撒冷，以色列政府已明白宣称那是自家首都的一部分，更直接在当地施行以色列的法规。以色列政府也直接连通东、西耶路撒冷的电车网络，等于要把东耶路撒冷「整合」进来，又在东耶路撒冷和约旦河西岸之间建筑高墙，达成「分割」的效果。种种作为都显示以色列政府「整个占领体制」都是为了并吞而打造。

至于在约旦河西岸，特别是在以色列政府直接管辖的区域（C区，占西岸土地面积61%，且土地完整、连续，不像A、B两区都只是零星的飞地），法院认为其占领政策是打算赶走巴勒斯坦人，由犹太公民取而代之。在整个C区当中，巴勒斯坦人只被允许使用1%的土地盖房子和水电等基础建设，其他99%只有以色列的犹太公民可以利用。在这99%的土地上，以色列政府还持续奖励自家人民搬到占领区，让这些「定居者」（settlers）领有土地、建立聚落，还为他们兴建水电基础设施，甚至允许他们取得枪械。法院认定，这些政策不但是要打造以色列人在占领区居住的「既成事实」，更是要建立「巴勒斯坦人无法居住」的环境。这种「留地不留人」的逻辑，就是不折不扣的并吞。

法院也认定，以色列政府还以各种歧视性手段，刻意打压这些土地上巴勒斯坦平民的种种权利。比如在东耶路萨冷，以色列政府把居住在该地的巴勒斯坦平民当成「外国人」，必须要有「居留许可」才能住下来，而且还有上万人的许可被撤销。这让许多人流离失所、无处可去，更逼迫许多家庭必须分居东耶路撒冷和约旦河西岸。同时，以色列政府极少向巴勒斯坦人核发建筑执照，却又能够「依法强拆」他们的「违建」民宅，让他们无家可归。（延伸阅读：〈新坟、突袭与被迫共存的人：加萨战事下，西岸杰宁市的生活纪实〉）

西岸一名巴勒斯坦女性站在自家的废墟前面。她儿子被控要为一名以色列定居者之死负责而遭逮捕，他们的家也遭强拆摧毁。 图／法新社

ICJ法院的意见书中明确表示，上述种种的歧视性规定并无正当理由，更已经违反了《消除一切种族歧视国际公约》第3条，也就是对种族隔离（racial segregation）和「（南非式）种族隔离」（apartheid）的禁止。

但意见书没有明说以色列政府是否两项都符合，又或者「只」符合一项。对多数人而言，这个区分看来相当无聊。但是，除了在概念上确有区别（是否为了维系种族间的上下阶序而存在，而不仅是基于并吞、军事或其他理由），在政治上，「以色列是否正在实施（南非式）种族隔离」，更是最容易点燃各方情绪的辩论题目。

因为，将以色列比照南非，认为以色列的建国原则根本不义，是「抵制、撤资、制裁」运动者（Boycott, Divestment, Sanctions，简称BDS运动）的核心主张。而许多国家和美国多数州的政府又都特别封杀BDS运动，认为该运动等同彻底否定以色列存在权利，进而指控BDS运动等于反犹主义。可以预料，未来将有许多的力气被耗费在此一争论之上。

但从大局着眼，「占领体制全面违法」已成了国际法院的权威意见。当然，这份意见书无法强制以色列政府改变作法，甚至无法立即影响各国的政策。但这样的决定依然有其意义，实际上的影响力正取决于人们将怎么利用ICJ所打开的讨论空间，比如当某些人持续宣称BDS运动的主张如「从占领区撤资」、「明确标示占领区产品，进一步促成杯葛或是禁止输入」，都可能代表反以、反犹时，各国政治人物和其他倡议者此刻已因为ICJ的咨询意见而获得更多理论基础，得以主张这是对以色列的合理究责，必须一码归一码。而由于此刻的加萨战事正迫使国际社群面对巴勒斯坦议题，重新认真思考长期的「和平方案」，这个意见更来得相当及时，可用以有力对抗各种实质上可能让占领「就地合法」的主张。

也可以想见，ICJ的决定将有助于政治人物提倡更进一步的制裁：过去许多制裁只是针对个别定居者、特别是最为暴力的定居者，但既然国际法院认定占领体制彻底违法，各国更有理由将体制内的主导者纳入究责对象，尤其是以色列政府和军队内的高阶负责人。这所造成的「孤立」效果虽然未必像逮捕纳坦雅胡那般显眼，但也不容小觑。

这些究责都会发生吗？当然很困难，但关键在于推动究责的「空间」在这两个月来越来越大。而在政治上，行动的空间是大是小，经常就是一切的关键所在。

以色列总理纳坦雅胡赴美国国会发表演说，出席状况隐约透露出美国政坛对他的看法逐渐转变。 图／法新社

责任编辑／王颖芝