你能怎麼辦？中國老大哥在南海：我劃界、我填海、我修法

近期已沉寂一段时间的南中国海（中国称「南海」）的主权争端再度成为区域热点。图为2014年5月，中国与俄罗斯的联合海上演习。 图／美联社

近期已沉寂一段时间的南中国海（中国称「南海」）的主权争端再度成为区域热点。事缘于中国自然资源部于8月28日发布的年度标准地图遭到多个有领海主权争议的东南亚国家，包括马来西亚、越南、菲律宾的抗议。尽管这一版公布的地图基本上与上一公布的版本没有多大的变化，中国至少自2016年以来就把争议领土譬如在南中国海域标识「九段线」来宣誓其主权，但是中国遭到的反弹却大于往前。

似乎因为2020年全球新冠疫情的爆发、台海局势恶化及美中对抗的升级，让南中国海的争端在这几年间被其他新闻掩盖。事实上，中国在这期间并没有放松对南中国海的控制，相反，中国透过设立新的行政辖区、修法授予海警执法权，法理化其管辖适用范围；并持续以军事化和扩大占据岛礁的民众生活圈的方式，巩固所占据的岛礁。

根据美国智库战略暨国际研究中心（CSIS）的报告显示，南中国海约250个岛礁当中，五个声索方占据了约70个有争议的岛礁，并设立了约90个据点。目前，越南是占据最多岛礁的声索方，共占有50个据点。其次是中国，分别是西沙群岛的20个据点及南沙群岛的7个据点。其余的据点由菲律宾、马来西亚和台湾所占据。

中国一直宣称其拥有南中国海「九段线」以内所有岛礁的主权，对此，2013年菲律宾依据《联合国海洋法公约》（UNCLOS）向国际海洋法法庭提起「南海仲裁案」，反对中国的海洋权益主张。设在海牙的常设仲裁庭（PCA）于2016年7月公布仲裁结果，指中国宣称拥有南海九段线的「历史权利」没有法律依据。判决结果出炉后，中国认为裁决的结果无视中国在南海的合法权益与合理关切，采取「不接受、不参与、不承认和不执行」的立场，持续推动其海洋议程。

2021年5月在中国驻菲律宾外交使馆外，一名戴着中国国家主席习近平的面具坐蚊帐外，另一名戴着菲律宾时任总统杜特蒂面具的抗议者睡在蚊帐里，讽刺杜特蒂在南海议题上的无所作为。 图／美联社

近三年来，中国做了什么来巩固其海洋权益？大致可归纳成四项：

一、强化占据岛礁的军事设施与拒止能力。尽管2015年9月习近平到美国华盛顿访问时曾亲口表示中国无意将南沙群岛军事化，但是往后不管透过卫星或是美军的空中勘察，都能发现中国填海造岛和军事化岛礁的动作。2022年3月20日，美军印太司令John C. Aquilino 更宣布中国已经对南沙的三大人工岛——美济礁（Mischief Reef）、渚碧礁（Subi Reef）与永暑礁（Fiery Cross Reef）完成军事化部署。

中国在这些岛礁的军事基地部署了反舰与防空飞弹、雷射与干扰设备和战机等武器，甚至可以出动战机与轰炸机，将其进攻能力扩大到中国大陆海岸之外。进入南中国海争端海域的外国船只和飞行器容易成为中国武器的射程范围内，除了透过军事能力让中国的占据成为既定事实以外，也是要强化中国在南中国海的「反介入/区域拒止能力」，掌握区域控制权。

根据最新的观察，中国的军事化建设目前也已扩展到西沙群岛，今年8月中国所占的中建岛被发现正在建设可以起降涡轮螺旋桨飞机和无人机的便捷机场跑道。

2018年4月，中国新华社发布照片显示中国辽宁舰、护卫舰和潜水艇在南海进行演习。 图／美联社

二、推进岛屿地位法制化、扩大岛礁民用功能。中国在西沙与南沙群岛的据点一直被指是不能维持人类居住或其本身经济生活的「岛礁」，2016年的「南海仲裁案」更以此为由裁决美济礁、仁爱礁和渚碧礁皆为低潮高地，不能产生领海、专属经济区或大陆架。

为了回应争议，中国政府除了用填海造岛的方式增加岛礁面积，也在推动「岛屿」地位的法制化。中国国务院在2012年批准成立海南省三沙市之后，2020年4月18日进一步设立两个市辖区：西沙区与南沙区。西沙区人民政府驻永兴岛（Woody Island），代管中沙群岛的岛礁及其海域；南沙区人民政府驻在永暑礁，管理南沙群岛的岛礁及其海域。

此外，从2016年开始，中国也聚焦于三沙市的非军事开发，除了有为军眷和渔民儿女设立的永兴学校，也设有医院、生态农场等民用设施。在中国政府的鼓励之下，三沙市的常驻人口迅速增长。据统计，2012年中国在永兴岛设置三沙市时，不包括军事人员仅有1000名居民；但是2020年该岛的居民人数已经增至2300人。

今年以来，南沙的三大人工岛在2月皆开设了军营超商；在4月的时候，西沙的永兴岛更有一家可以容纳120人、名为「宽窄巷子」的火锅店开幕。当前，中国正大力发展三沙市的观光业，使之成为国内游客的热门旅游景点，透过扩大民用功能和提升人类居住环境的方式巩固「岛屿」地位。

今年9月22日，中国在南海争议区域拦截一艘接近黄岩岛（目前由中国控制）的菲律宾船只，中国海警人员随后出现拍照。 图／美联社

图为永兴岛在2012年（左）和2021年的对比图。 图／ASIA MARITIME TRANSPARENCY INITIATIVE、维基共享

三、法理化海警对「九段线」海域的执法权。中国在2021年3月及9月实施《海警法》与新修订《海上安全法》，为其行使管辖权提供更多的执法依据。前者授权中国海警机构有权力对在中国管辖海域内未经中国当局批准的装置，进行制止或强制拆除。同时，当中国海警遭遇「外国组织和个人的不法侵害或者面临不法侵害的紧迫危险时」，有权使用武器来回应；后者则要求五类外籍船舰进入中国「领海」时，需向中国海事管理机构通报资料。今年6月15日通过的「海警一号令」更授权中国海警逮捕外国人的权力。

中国的《海警法》与《海上安全法》的修订在国际间引发争议，主要因为法律适用范围被制定得过于宽泛。法律条文分别以「中华人民共和国管辖海域及其上空」和「管辖海域」来形容其适用范围，提供中国海警在争议海域中执法一个模糊的诠释空间。法律通过后中国海警在争端海域内的巡航更加频密，包括强制要求所有在争议海域的渔船都要遵守中国农业农村部的年度禁鱼令、禁止未经允许的船只靠近中国的据点等。

2021年《纽约时报》就报导了菲律宾渔民遭遇中国海警以禁鱼令为由驱赶出传统渔场美济礁的困扰；而在今年5月，纽约时报记者在美济礁附近观察时，亦遭到中国当局驱离。今年4月与6月，中国海警与马来西亚海军在南康暗沙（大马称「巴丁宜阿里浅滩」）与琼台礁（大马称「文丁破礁」）附近也发生了零星的冲突。

中国的《海警法》与《海上安全法》的修订在国际间引发争议，法律通过后中国海警在争端海域内的巡航更加频密，包括强制要求所有在争议海域的渔船都要遵守中国农业农村部的年度禁鱼令等。 图／美联社

四、利用「海上民兵队」占据争议海域。2019年，中国有组织的「海上民兵队」开始引起国际关注。和越南一样，中国「海上民兵队」的背后也是有国家力量在扶持，这些民兵船以绳索捆绑在一起形成防御队形、悬挂中国国旗，在争议海域连续停驻数天甚至数月。他们主要发挥两个功能：一是协助中国海警的执法行动，成为「军警民联防协调与海上综合执法机制」重要的一环；二是透过民兵船只对争议海域进行实质性占领，或威慑附近外国船只。

美国智库战略暨国际研究中心2021年公布的一份名为「揭密中国海上民兵」（Pulling Back the Curtain on China's Maritime Militia）的报告透露，南沙群岛大约有300艘中国民兵船在活动。报告指，民兵船主要部署在菲律宾控制的中业岛附近，还有一些则聚集在牛轭礁（Whitsun Reef）一带。中国政府否认海上民兵船的存在，声称这些船只只是因为一些海况原因而聚集在一起。但卫星图像却显示海上风暴爆发时，中国的船队却会离开争议海域，转到南沙的中国军事基地避风。

战略暨国际研究中心的「亚洲海事透明度倡议」（AMTI）负责人Greg Poling指出，这是中国试图「把东南亚人挤出去」的方式，透过部署大量民兵船长时间对东南亚国家施加胁迫和压力。这些船只无视其他国家的执法船队，近来还会采取极端的冲撞方式来「捍卫」中国主权。

下篇：《谁在南海挑衅滋事？东南亚制衡中国之计：我拉拢、我抗议、我军演》

今年4月，许多疑似是中国民兵船只并排、停泊在菲律宾声称拥有主权的牛轭礁附近。 图／美联社