誰想去新首都「努山塔拉」？印尼選戰激辯中，佐科威的遷都野心

2023 年 3 月8 日，当地游客在印尼东加里曼丹省新首都「努山塔拉」的建设工地附近自拍。 图／美联社

在印尼东加里曼丹省（East Kalimantan），一座新地标诞生，努山塔拉零点地标（Titik Nol Nusantara）的大字看板，座落绿意盎然的造纸工业森林，周末时总吸引许多观光客驻足拍照。从地标放眼望去，附近是大型机具与建筑工人忙碌穿梭的身影，他们正在建造未来印尼的新首都「努山塔拉」（Nusantara），在当代印尼语境，意思是「群岛」，这座新首都预计今年将完成第一阶段工程，2024 年 8 月 17 日印尼政府将在此庆祝第 79 届独立纪念日。

2019 年 8 月，现任总统佐科威（Joko Widodo）正式宣布迁都计划。2022 年 1 月国会拍板通过草案，短短不到三年时间，耗资巨额的跨岛迁都工程已启动，印尼正在将首都将从爪哇岛最繁华的城市雅加达特区（DKI Jakarta），迁移到一千公里外婆罗洲岛东加里曼丹省的热带雨林。

毫无疑问地，迁都是佐科威政府任期内继各项标志性基础建设如雅万高铁之后，最具野心的一项历史创举，引发社会大众乃至国际媒体高度关注，但也招来许多质疑声浪。面对疫情后经济仍疲软的印尼社会，迁都所带来的巨大财政消耗、环境冲击、土地征收、移民和安置问题等，伴随印尼第 46 届总统暨国会大选的白热化，再度浮上台面，成为印尼候选人的攻防目标。

▌搬离全世界下沈最快的城市——雅加达

为什么印尼要迁都？原首都雅加达是东南亚历史最悠久的现代城市之一，也是商贸金融最繁盛的城市之一，全国有三分之二的金融机构、银行企业与银行总部设立在此。这座超大型城市今日是高达约 1,100 万居民的家园（2023 年统计），人口密度仅次东京。

回溯印尼首都变迁发展，1945 年至 1949 年印尼独立战争期间，印尼政府曾因军事考量将首都设立于日惹（Yogyakarta）、武吉丁宜（Bukiktinggi）和亚齐（Ache），最终于 1959 年 7月 5 日颁布总统令将首都设于雅加达。这座数百年前由爪哇渔村发展为贸易繁荣的商港城市，从1619 年起至二战，长达 320 年期间为荷兰东印度公司的亚洲总部巴达维亚（Batavia），最终成为印尼独立后在第三世界立足、经济崛起的重要象征。

如今，雅加达面临严重的环境问题，正在以惊人的速度下沉。

由于长年抽取地下水，导致洪水侵袭与地层下陷，雅加达北部地区过去十年下沉高达 2.5 公尺，海岸线被海水倒灌侵蚀，许多村庄已被淹没，预计 2050 年，整座城市将会大部分淹没在海中。同时，过度开发的城市也有其他棘手议题，洪水侵袭之外，日益严重的交通堵塞、空气污染、人口拥挤、垃圾处理等，都让雅加达都市问题成为历任执政者的烫手山芋，而佐科威执政党提出的解决方案之一即是迁都。

2022 年 3 月 15 日，佐科威视察新首都努山塔拉。 图／路透社

2023 年 12 月，印尼三名总统候选人举行电视辩论。由左至右分别是：中爪哇省前省长甘查尔（Ganjar Pranowo）、现任的国防部长普拉博沃（Prabowo Subianto），以及雅加达前省长阿尼斯（Anies Baswedan）。 图／路透社

然而，对于印尼社会大众而言，迁都未必是能拯救雅加达问题的方案。2023 年中的一份民调显示，高达 57.3 %民众不同意和强烈反对迁都，46.2% 的采访者认为建设预算应该用于更急迫的项目。印尼气候政策倡议（Climate Policy Initiative）主席 Tiza Mafira 在报导受访中表示，迁都并不能解决雅加达面临的问题，必须从改善雅加达空间规划、保护地下水、重新绿化等着手，若砍伐现有的森林建造新首都，只是转移问题，有可能步上缅甸迁都的后尘，成为一座唱空城的新首都。

同样地，佐科威政府施政团队所提出的迁都典范巴西，尽管在经济上看似成功，但在促进社会平等的指标上，却是众所皆知的失败案例。1956 年，巴西政府将首都从繁华的里约热内卢（Rio de Janeiro）迁移到新建的布拉西利亚（Brasília），短短不到五年内，巴西打造出建筑史上现代主义的奇迹。

然而，建都的高昂成本也让巴西政府付出沈痛的代价。由于高度依赖外国投资，巴西经历严重的通货膨胀，物价成本大幅提高，数百万名移居者无法负担市中心的居住成本，只能远离市中心的一切基础建设，落脚于城市边陲的贫民社区。如今，布拉西利亚成为一座社会阶级鲜明划分的城市，贫穷、暴力和贫富差距随之而来。半个世纪后，联合国曾将布拉西利亚评为拉美与加勒比海国家当中，社会不平等指数最高的城市。

2021 年 2 月，淹水的雅加达，一名男生抓着一棵树以防被洪水冲走。 图／美联社

▌争议一：爪哇权力中心就能从此转移？

新首都努山塔拉座落在世界第三大岛婆罗洲，这里是地球最古老的热带雨林之一，以丰富的生物多样性和多元族群为世人所知，岛上划分为汶莱、马来西亚、印尼三国领土，占有三分之二的印尼国境划分为东、南、西、北加里曼丹四大省份。如今，印尼政府在此建造岛上有史以来规模最大的人造丛林。

在新首都官方网站的蓝图十分宏观，首都特区含发展区域总占地约 25.6 万公顷，政府部门则占地约 5.6 万公顷，约等于台北市面积的 27%，新首都建树预计耗资 327 亿美元，第一阶段 2022 年至 2024 年由政府出资，建造核心政府部门如总统府、众议院、国务秘书部、内政部、外交部及国防部，配合兴建 150 万名公务员员工宿舍，预计 2045 年全部完工，实现一个奠基在高科技的森林城市，打造社会包容性和现代化的城市。

东加里曼丹省人口约 3.8 百万人，以矿业、石化能源输出和棕榈油产业为主，根据新首都计划管理局负责人 Bambang Brodjonegoro 表示，地理上，东加里曼丹省是印尼群岛全境的正中心，首都建造于此可平衡国家区域发展，将过去「爪哇中心」转移为「印尼中心」，加上该地位居内陆，较少地震或其他天然灾害，符合国家安全考量，且东加里曼丹相较其他岛屿，有更完备的基础建设和城市机能。还有一个因素是，这里仍有 18 万公顷的土地为国有地和地方政府公有地。

然而，整个迁都的决策到实行过程，都是由佐科威政府内阁在雅加达政府机关所决议。从选址到首都命名，佐科威政府从头到尾没有进行过全民或地区性公投、公开辩论，也未曾公开严谨的官方研究调查报告，让公民有机会参与该重大公共的决策过程，一切都是由爪哇权力中心执政者所指导决策。世代定居当地的原住民以及从 1970 年代至此建立家园的移民，他们的意见直到迁都之际，才终于浮现。

▌争议二：矛盾的森林城市

从东加里曼丹省的国际机场 Sepinggan，抵达港口门户峇里巴板（Balikpapan）后，穿越繁荣的市景，开上本地 2019 年刚建造好的第一条高速公路，景色将逐渐变换为一望无际的树林灌木，偶见棕榈园、农田和人造林，村落与家屋散落其中，约两小时的路程，才能抵达跨越两大行政区北佩纳占帕塞（Penajam Paser Utara）和库台卡塔内加拉（Kutai Kartanegara）的新首都建地。

尽管印尼政府宣称新首都是一座「森林城市」，与自然景观如河流和山丘融为一体，保留 75％的绿色开放空间，100% 环境友善方式建筑，并承诺不会坏原本的自然环境，但这个美好的愿景恐怕与现实不太符合。这片婆罗洲地球之肺早已面临严重的环境问题。

早在建案启动之际，印尼环境论坛东加里曼丹分部（注一，WALHI Kalimantan Timur，以下简称WALHI Kaltim）已开始着手调查新首都建案对当地环境与居民的影响。他们分析在东加里曼长年以来的环境问题，油棕榈园和大量煤矿开采，导致大规模森林砍伐和环境污染。根据Global Forest Watch，2001 至 2022 年东加里曼丹有将近 3.1 万多公顷的天然森林消失，部分由单一种植如造纸工业用的森林取而代之，气候与环境危机也随之降临，森林大火引起的雾霾危机。许多报导与研究指出，森林的消失导致特定区域气温上升和人口死亡率上升，近年该省数次异常的气候灾难如大洪水侵袭，就发生在距离新首都不远处。

除此之外，能源供应来源也是一大问题，总统佐科威曾表示新首都将以再生能源替代石化能源。但事实上，东加里曼丹除了现役两座位于首府沙玛琳达（Samarinda）和峇里巴板的燃煤发电厂外，未来预计持续建设 7 个新的燃煤及石化发电厂，好供应未来新首都 150 万人口的用电需求。若说政府要迁都是为了远离雅加达严重的空气污染，却仍持续建设煤炭能源的发电厂，没有对目前加里曼丹的能源环境政策作出调整，恐怕未来新都也无法逃离雾霾和空气污染的命运。

WALHI Kaltim 执行长 Fathur Roziqin Fen 认为迁都非必要之举，且无法真正解决环境问题，政府应该另求解决方案，而非转移问题。

2019 年 8 月，一艘在东加里曼丹省的运煤船只。 图／路透社

印尼环保人士警告新首都的建设将导致大量的森林被砍伐，进一步危害红毛猩猩的栖息地以及原住民社区。图为 2023 年 12 月，一只在当地救援中心的红毛猩猩。 图／美联社

▌争议三：受建案影响的人

根据 WALHI Kaltim 一份研究报告指出，新首都全境用地范围涵盖了多达 162 处特许经营权的企业管理用地，包含矿业、林业、农业、燃煤发电厂等，而这些拥有特许权的部分企业持有者和现任内阁官员也有裙带关系。

「新首都，特别是核心中央政府区，原本的土地不是一片空地，那里原本有居民，」执行长Fathur Roziqin Fen在访谈中表示，「那边也是企业大亨 Sukanto Tanoto 持有的 PT ITCI Hutani Manunggal（注二，RGE集团）的特许用地，这家纸浆和造纸的林业公司曾与当地部分居民曾发生冲突。」

此外，除了水坝建案工程之外，因新首都开发的道路与水管修筑等工程也影响当地居民的生活与健康品质。WALHI Kaltim 也在数年间收到了许多居民陈情，「我们收到了希望村（Bumi Harapan）和塞巴库村（kelurahan Sepaku）居民（作者注：位于新首都核心中央政府区）控诉建案造成的影响，例如落尘导致的急性呼吸道感染，类似情况也发生在从峇里巴板到前往新首都路上的村落。」

为了提供足够水源新首都与周边市镇，2022 年初，东加里曼丹省政府征收 13.2 公顷面积土地建造水坝的进水口，将塞巴库河（Sepaku River）拦截蓄水。由于居民的日常用水、农耕渔猎和运输交通等都仰赖该河维生，峇里克族部落祖坟和重要的仪式场也在河川邻近腹地，当时有超过百名村民曾联合发表声明请求政府停止兴建，但引水工程仍持续，工程导致下游河水截流干涸，直接影响了至少 96 户人家。

印尼原住民联盟（Aliansi Masyarakat Adat Nusantara）估计，未来将会有 2 万名原住民因建案面临搬迁和重新安置的命运。

2023 年 3 月，工人们正在东加里曼丹建造一个会连结新首都的港口。 图／路透社

▌争议四：谁的土地？

新首都的另一个主要争议在于土地征收。

早在国家公权力进入以前，新首都范围内的土地是原住民的传统领域，在核心中央政府区主要有峇里克族（Balik）、帕塞族（Paser）部落等，此外还有来自印尼各地的移民如布吉斯人（Bugis）、望加锡人（Makassar）、东努沙登加拉（Nusa Tenggara Timur）以及占大宗的爪哇岛移民聚落。如今，新首都的大型建设案将永久地改变他们的生活。

1970 至 80 年代，新秩序政府推动国内移住计划（Transmigrasi），大量的爪哇移民迁徙至此，移住计划是印尼政府为鼓励人民，从人口稠密的爪哇岛移往他岛定居的人口重置政策，让中低阶层的爪哇移民开发其他岛屿的自然资源，补充当地劳动力。但在移住计划下，无论是原住民或新住民，他们往往难以取得完整的土地产权或使用权等文件。按照印尼法律，只要未能充分证明其所有权的土地，皆为国有地。

根据峇里巴板的法律扶助与公共政策研究组织（注三，LBH SIKAP Balikpapan），在新首都建案期间，已接收到不少民众陈情，代表律师 Hirson Kharisma 表示：「在国有地上，若政府要推动公共建案，无需进行土地征收或赔偿，只需登记即可。受到（新首都建案）影响的居民，若没有相关土地证明文件，无论要拒绝土地征收或是要主张赔偿时都会遭遇困难。」他解释，尽管根据印尼土地征收法规，无持有土地证明文件之居民，若有证人可证明他们的土地使用（管理）事实，则可被认定为土地产权所有人，但现实往往难以达成。Hirson Kharisma 解释，

根据报导，新首都一带的地价早已疯狂飙升，政府赔偿金不足以让居民在原居地附近购买土地。在 2022 年底报导中，核心政府部门区村民赔偿金为每平方公尺 115,000 至 200,000 印尼盾（约台币 230 至 400 元），但附近的地价早已飙升每平方公尺一百万印尼盾（约台币 2000元），涨幅将近 6.3 倍，这代表居民只能远离家园，一切重头来过。

2023 年中，WALHI Kaltim 也同样收到当地 Telemow 村居民的陈情，他们表示受到当地企业家 Hashim Djoyohadikusuma 持有的林业公司 PT ITCI Kartika Utama（注四，Arsari 集团）威胁，指控村民非法占据建物使用权，但居民的住宅和农地早在公司运营前就已世代传承。另一处滨海的 Pantai Lango 村落也因被规划为新首都的贵宾级机场，正在控诉政府意图侵占土地，WALHI Kaltim 正在与两地村民共同倡议，捍卫土地权以及健康的生活环境。

2023 年 3 月，一名 60 岁的峇里克族探望其祖先位于新首都附近的墓地。 图／路透社

▌争议五：振兴经济的迷思

印尼政府耗资打造新首都，目标也期望借由成为东南亚首屈一指的「绿色智慧城市」与「工业 4.0 中心」，带动加速全国经济转型。新首都将带动周边城市发展，省府沙玛琳达将发展为再生能源产业中心，搭配港口城市峇里巴板石油及天然气的石化工业的基础，加上东里曼丹省的生态农业和旅游发展，让印尼迈向 2045 年转型已开发国家的目标。

不过，建案资金来源是一大问题。总预算规划 327 亿美元，国家资金占比 20％，政府目前自 2022 年至 2024 年投入了 28.9 亿美元，剩下八成仍需仰赖私人企业、外国或国际机构投资，包括政府与企业之间的合作投资以及融资等方式来完成后期工程。然而，根据 2023 年 2 月台湾方驻印尼经济代表处经济组的一份报告，自宣布迁都至今，尚未有任何国家或外国私人机构签署具约束力的合约提供资金，第一阶段建设完毕后，后续资金来源仍是一大问题。

另一个问题是，迁都真的能为印尼带来预期的经济荣景吗？

2022 年 2 月一份反对迁都的请愿，由 45 位知名人士发起，包括经济学家 Faisal Basri、经济学教授 Sri Edi Swasono，前印尼反贪腐委员会（KPK ）主席 Busyro Muqoddas 等，他们提出疫情后印尼外债仍十分沈重，国库预算赤字超过 3％，国家财政收入应帮助更多需要基础建设的地区。他们也质疑新首都的发展研究不够充分，未开放更多公共参与，呼吁政府应重新审视迁都的必要性。

对当地人而言，特别是处于弱势社经地位的原住民，他们的愿望仅仅是不要重蹈雅加达的恶梦。过去，雅加达经济起飞，移民涌入，新兴中产阶级崛起，但土地上的主人北大维族（Betawi）却只能被逼退至都市边陲挣扎求生。如今，政府宣称将移居 190 万名人口，借此带来更多教育、医疗和就业机会，但是面对更具优势的新移民，当地人是否能平等享有同样的资源，抑或是沦为下一个北大维族？人民的疑问是，迁都是否真的符合公共利益？

图为 2014 年，一位小孩在贫民窟玩到一半时停下来欣赏雅加达的城市天际线。 图／美联社

▌大选到来之际，新首都的去留

2 月 14 日的印尼总统暨国会大选及即将到来，当新首都仍如火如荼建设之际，佐科威政府的接任者，才是决定新首都的延续与否的关键。

延伸阅读：〈素人总统打造权力家族？佐科威十年铺路，长子参选的争议与政治语境〉

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角逐本届印尼总统大位的三组正副总统候选人，对于努山塔拉各自有不同意见，目前民调呼声最高的二号总统候选人，现任的国防部长普拉博沃（Prabowo Subianto）承诺会依法建造完成，他的副手，也就是现任总统佐科威之子吉伯朗（Gibran Rakabuming Raka）认为，新首都将能带动印尼经济成长的典范。至于三号候选人，中爪哇省前省长甘查尔（Ganjar Pranowo）也乐观地指出新首都建设将能吸引更多投资。

反对者则是一号总统候选人，雅加达前省长阿尼斯（Anies Baswedan），他表示将会倾听人民的心声，召开公共讨论作出迁都决议。阿尼斯发言人表示，比起将资金打造一座新首都，将国家财库分散改善现有的十四座中型城市，辅助发展为大型城市，对印尼经济发展与基础建设的目标更为实际且更有效益。

2024 年 2 月，在印尼的选举委员会大楼外，民众举行示威抗议、制作印着佐科威的海报，要求举行公平的选举。事因示威者认为佐科威缺少中立立场、支持现任国防部长普拉博沃（Prabowo Subianto）———普拉博沃的副总统搭档为佐科威的儿子吉伯朗（Gibran Rakabuming Raka）——参选。该组合搭档目前位居领先。 图／美联社

注一、WALHI（The Indonesian Forum for the Environment ）是印尼最大的环保运动组织，在全国拥有 487 个非政府组织和社群社区，以及 203 名分布在印尼 28 个省份的成员。从 1980 年至今，WALHI 一直积极鼓励保护和恢复印尼自然环境。

注二、PT ITCI Hutani Manunggal 是跨国企业集团 RGE（Royal Golden Eagle）旗下的一家子公司，主要从事木材和纸浆相关的领域。

注三、 峇里巴板法律扶助与公共政策研究组织（Legal Aid Foundation for Public Policy Studies, LBH SIKAP）为法律扶助非营利组织，专为弱势民众提供公共政策相关法律咨询与服务，合作倡议更符合正义公平的的公共政策。

注四、 企业家 Hashim Djoyohadikusuma 也是本届印尼总统候选人普拉博沃的胞弟。