王雍君：开放促进财税体制改革的经验与启示

作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、本站研究局专栏作家)

开放促进财税体制改革的经验与启示

王雍君，刘幸幸

（中央财经大学，北京100081）

[摘要] 对外开放对财税制度产生了广泛而深远的影响。在财税制度的思想基础、实践层面和经验教训层面，主要来自发达国家、经济转型国家和相关国际机构的域外影响与本国的改革努力相互交织，共同驱动财税制度始终朝向“转型和发展”演进。对外开放的综合影响大幅提高了中国财税制度的国际接轨程度。实践证明，关起门来建设财税制度既不必要也不可行，应始终坚持公共财政的治理职能，继续将税制、预算和财政体制作为财政改革的重点。 [关键词] 对外开放 财税制度 域外影响 国际趋同 转型与发展 [中图分类号] F812 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2022）0039-08

[作者简介] 王雍君，中央财经大学财经研究院教授、博士生导师、政府预算研究中心主任，研究方向：财政税收理论与政策；刘幸幸，中央财经大学财政税务学院博士研究生，研究方向：财政税收理论与政策。

一、引 言

税收制度、预算制度和政府间财政安排，共同构成财税制度的三个支柱，作为当今各国为提供公共物品（public goods）和节制市场失灵（market failure）量身定制的基本制度安排。

我国财税制度的演进大致分为两个阶段。改革开放之前的30年间，中国实行严格而全面的计划经济体制，把指令性计划作为赶超式发展战略的核心工具。社会经济生活的各个方面，从城乡资源分配到包括企业生产和销售活动，都由指令性计划充当最重要的“指挥棒”，财税制度的作用严重受限。

革命性变化始于1978年开启改革开放至今的第二阶段。中国开始采用契合（社会主义）市场

经济和新发展战略的新型财税制度。有两个战略基石：第一，以市场经济取代计划经济作为发展的主要引擎，即 “让市场在资源配置中发挥决定性作用”①，这意味着接纳与确认“看不见的手”的第一推动力作用；第二，以财税制度取代指令性计划作为发展的核心工具，体现国家力量这只“看得见的手”的双重调控作用。

双重调控作用赋予财税制度以两个重要使命。首先是“培育和节制”市场力量，旨在将计划经济“转换”为市场经济。改革开放的这个主题可描述为“转型”，财税制度作为“适用和促进转型”的角色随之也被确立起来。因为市场失灵并招致负面后果的风险不可低估，因而需要诉诸财税制度加以节制，与政府规制和其他干预手段共同发挥作用。第二个使命是作为发展的核心工具。要求财政政策目标紧密联结发展目标。发展目标约束与引导财政政策和部门政策，也一并约束与引导财税制度建构的目标与方向。开放进程对中国财税制度的影响， 始终贯穿着“促进转型和发展”的主线，无论中央还是地方，也无论税收制度、预算制度还是政府间财政安排。

开放进程对财税制度的影响并非一个盲目的进程，而是受到“转型与发展”这个核心主题的明确牵引。除了经济社会转型以及财税制度取代指令性计划外，广义的转型概念还包括国家角色的转型， 即由传统的控制者角色转换为经济社会生活的调控者。转型与发展共同表征了改革开放事业的目的性关切，也为理解国际层面的域外影响“为何如此”提供了根本的解释性视角。财税制度促进发展的两个一般路径为：作为直接路径的“财税制度→财税政策→发展”，以及作为间接路径的“财税制度→市场化转型→发展”。这一分析框架十分契合改革开放与推进国家角色转型——从控制型①国家转向发展型国家。

二、公共财政观、财政职能观和财政分权观深刻影响我国财税制度的思想基础

计划经济转向市场经济客观上要求国家从控制者转向调控者，减少刚性控制成分而增加柔性调节成分，以此为民间部门和市场机制的成长与崛起创造条件。改革开放以后，域外财税思想逐渐被国内学界和改革者知晓、解读和选择性接纳，为全面革新传统财税制度奠定几近全新的认知基础。自此，财税制度被视为公共部门提供公共物品的制度安排，具有为推动经济社会转型与发展做出巨大贡献的深远潜能。

革命性的域外影响主要有三股源流：公共财政观、财政职能观和财政分权观，每个都从不同侧面冲击着大一统的国家财政观。

1. 公共财政观

革命性的域外影响首先体现在公共部门（public sector）、公共物品（public goods）和公共财政

（public finance）上。它们从根本上动摇了国家财政观的根基：职能与边界受限的公共部门取代无所不包的国家，作为新的财政叙事本位和行为主体；提

供旨在弥补市场失灵和满足公众偏好的公共物品取代强势的国家控制，被确认为新的财政职能的核心与基石；随之而来的是国家财政观的迅速式微，其主导地位被崭新的公共财政观取而代之。

2. 财政职能观

马斯格雷夫（1959）创立的财政职能三分法通过西方经济学思想的传播被带入中国，逐渐取代本土思想的传统三分法而成为主流。马氏将财政职能清晰区分为稳定、配置和再分配，被视为对20世纪社会科学思想的非凡贡献，与“收入”“分配”和“监督”的本土划分形成鲜明对照。前者根植于弥补市场失灵的理念，后者根植于为国家控制服务的理念，两者几乎没有通约性。如今，传统三分法很少被提及，马氏三分法则作为约定俗成甚至理所当然的财政职能学说被接纳。

3. 财政分权观

财政分权思想在西方发达国家根深蒂固，在改革开放初期即被传播到中国，迅速对强调财政集权的传统观念形成强大冲击，以至其分权思想的合理内核被广泛赞同和接纳。经过多年的发展和提炼， 西方财政分权思想的核心内涵和原则简明扼要：举凡可能且适当，财政权力和责任应被优先分配给最贴近民众的政府层级②。这项原则根植于两项认知， 即与高层级政府相比，低层级政府享有基本的“贴近优势”——集中体现为信息优势（Tresch, 1981） 和受托责任优势。虽然财政分权思想在全球范围内堪称影响广泛而深远，但在发展中国家和转型国家的实践效果远低于预期。与公共财政观和财政职能观相比，中国对财政分权观的接纳程度较低，并进行了大量“本土化改造”，以至对其确切内涵与外延的理解与西方国家颇不相同，实践中则多采用“放权式分权”改革与建构政府间财政安排，以确保中央对地方的财政控制不被系统削弱。

受到以上三股域外财税思想源流的综合影响，

中国财税制度的传统思想基础出现了颠覆性变化

——核心旨趣从亲善控制转向亲善市场，为财税制度重构作了至关紧要的思想铺垫。财税制度重构则被作为推动经济社会转型与发展的基本方法，因为这项努力同国家角色与政府职能转换紧密结合在一起。两个方面的努力相互交织，彼此都作为对方的前提条件。

由此可知，“域外影响→财税思想→财税制度→转型与发展”是一个紧密相连的进程。没有财税思想的系统转变，财税制度的重构无异于无本之水、无源之木。但财税制度重构亦需从属根本的目的性关切——转型与发展。转型与发展作为贯彻改革开放大业始终的两大主题，彼此高度互补，但终极目的指向发展：转型的叙事从属于发展的叙事。中国在改革开放初期面对的各种难题中，没有任何比旨在消除普遍贫困和经济短缺的发展难题更具重要性和紧迫性。财税制度的系统重构正是其中最为关键的一环。不彻底打破传统财税制度束缚转型与发展的沉重枷锁，转型和发展是不可想象的。

三、税收制度、预算制度和政府间财政安排，成为我国财税制度的核心模块

财税制度的实践主要取决于特定国家的历史、政治与文化背景，但在经济全球化背景下不可避免地受到域外影响，包括某种程度与形式的国际规则与惯例，以及其他国家或国际机构的示范效应。在改革开放的整个40多年期间，我们都可以看到这种影响如何及于财税制度的核心模块：税收制度、预算制度和政府间财政安排。

（一）开放对税收制度实践的影响

在整个计划经济时期，国家在实施全面的所有权控制的基础上，主要通过指令性计划汲取和调配资源，以满足履行国家职能和城镇居民生活所需。相对而言，对税收制度的依赖度很低，税种的数量也很少①，没有国际上普遍征收的大型间接税、所得税和财产税，但规模巨大的“隐性税制”不仅广泛存在，而且发挥着重要作用，主要有三类：国家对农民和农村的农产品“统购统销”，由此形成归国家垄断与控制的巨大资源流量，通常被称为“剪刀差”；对城镇居民实施低工资政策，实际工资低于某种“市场工资”的差额，相当于征收一种隐蔽性

所得税；国有企业上缴利润给国家，其性质与“凭借国家所有权”的隐蔽征税类似。

隐蔽征税以扭曲价格为前提，所依托的行政控制阻止了导入竞争机制的可能性。在这种情况下， 改革者从一开始就把重构税制作为财政革命和经济革命的关键一环，即“利改税”②。税收制度的基础结构初步实现了国际接轨，“基础结构”主要指税种类型作为税制基本要素的税基、纳税义务人和税率，也包括国际上普遍接受的核心税收原则——公平、效率、简便和透明。这些核心原则及其内涵的“原产地”并非本土，而是异域他国③。

域外影响最明显、程度最高的是关税和国际税收协定，两者的国际接轨程度也最高。与国际接轨的基本原则是国内相关税法须与国际税收协定一致（Nakayama, 2021），这意味着权利与义务并存。2001年12月11日，我国正式加入世界贸易组织

（World Trade Organization, WTO），自此，在享受作为WTO成员国权利的同时，我国也承担了相应的关税减让义务。目前，我国平均关税水平已从入世时的15.3%下降到2021年的7.4%，低于9.8%的入世承诺。至2020年底，我国已与26个国家和地区签署了19个自贸协定， 涉及适用于世界贸易组织成员等的最惠国税率，与亚太、东盟等的14个国家以及香港、澳门、台湾等地区的协定税率、特惠税率、关税配额税率等在内的多项关税减让义务。

“税收法定”也是体现域外影响的关键方面。这项堪称历史与现实意义非凡的突破，极大提升了本国税制的国际接轨程度，表明中国在税收功能理解上发生了质的飞跃：税制不再仅仅被看作征集收入的工具，也被看作限制权力的工具。有限政府范式在西方国家具有久远传统，而税收制度正是限制国家权力的首要安排，因此，税收制度必须被建构为法律制度，作为法治国家的核心与基石。经过多年的不懈努力，目前我国18个税种中正式立法的税种已达12个，税种的全面法律化进程正在加速推进④。

开放影响税制实践的非凡意义，还体现在税制与产权控制的分离上。所有权与征税权的分离催生了市场经济和近代西方世界的兴起（诺斯、托马斯，2014）。中国改革开放初期重构税制和国家放权让利的组合式改革，在某种意义与程度上正是上述“两权分离”① 宏伟进程的当代续篇。

如今，国家依然保留较高程度的所有权控制， 但在“所有权控制被简化为一笔货币税”的意义上，财政动机对经济权利的钳制已经大为松动。财政收入最大化不再被当作国家与政府的合理目标， 为获取收入而控制所有权的动机让位于非财政动机。正是主要在此意义上，域外影响加持下的财税制度重构进程，得以成为推动转型与发展的核心力量。

在这里，域外影响主要指现代产权理论和税收理论的传播。前者强调排他性产权安排的独特优势，视其为消除贫困和促进发展最重要的前提条件与内生动力。循此理念，转轨国家实施“以产权交换课税权”的改革组合成为合乎逻辑的必然选择。其确切含义依然是两权分离：国家把部分所有权让渡给民间部门，民间部门获得产权和相应经济权利做大经济“蛋糕”，国家则以新的、符合某种国际普遍标准的税制实施征税，如此，国家和人民便可取得双赢结果。

（二）开放对预算制度实践的影响

在域外输入的公共财政观和财政职能观影响下，“国家预算”概念被转换为“政府预算”和“公共预算”概念，预算有了全新角色和作用—— 作为贯彻政府政策和市场化转型的核心工具，这为接纳新式职能和退出旧式职能铺平了道路。

新式职能即原本缺失的公共物品职能。市场经济中政府的适当角色是提供公共物品，这就要求政府从资产拥有者和生产建设者回归服务提供者， 逐步退出营利性商业活动。为合理确保市场化转型努力的成功，两类角色的分离至关紧要，但也对原来的预算结构与范围造成极大冲击，进而要求做出大范围的适应性调整，包括大幅增加失业、社会保障与救济等“公共职能”支出，减少传统的生产建设性支出。如今，政府预算的功能与范围已经在很大程度上转换到公共财政轨道上，“公共性”

（publicness）得到前所未有的强化和保障。

预算角色与职能的转换，既是政府职能转换与市场化转型的必然产物，又对政府职能转换和市场化转型起着至关紧要的促进作用。在这里，域外影响首先表现在，预算应该是社会经济和社会选择的财务之镜（financial mirror），因此也是国家治理结构中非常核心的部分；预算不只是技术文件，也应反映良治（good governance）的所有成分（Schiavo- Campo, 2007）。其次，预算的重要性在于特定政策问题都将反映在其中（爱伦·鲁宾，2001）。作为客观事实，绝大多数公共政策都需要通过征税和开支公款贯彻执行，这些政策会影响民众生活与福利，还会影响由增长、平等和稳定表征的发展绩效。公共预算将收入和支出联结起来，因而综合反映并规制这些影响。

预算透明度层面的域外影响也很深远，主要涵盖四项关键内容：在预算文件中澄清政府角色与责任，公开预算执行过程，公开财政筹划和财政政策意图，以及公开公共账目。作为预算制度建构的一项基本原则，透明度已经写进了2015年开始实施的新《预算法》，由此成为一项法定要求②。

域外影响特别明显的新近例子，是引入被许多国家采用的中期财政规划③。作为支持年度预算体制运作的一项关键机制，旨在将宝贵的“中期展望” 意识以及“资本/经常支出整合”意识导入预算过程，并采用基线筹划（baseline projection）取代传统基数法编制预算，从而建立与强化预算—政策间联结。中期财政规划在国际上通常称为中期支出框架

（Medium-Term Expenditure Framework, MTEF）。广泛的国际实践与实证研究表明，如果没有中期财政规划的配合，年度预算很难有效运作。三级财政成果的实现需要一个时间尺度上的“中期框架”，即包含下一个预算年度在内的未来3～5年。多数国家为5年，但中国目前仍为3年。就现状而言，中国仍需致力于建构与完善将政策与支出直接联结起来的预算程序与制度，中期财政规划因此至关紧要：在促使预算约束政策选择的同时，能够将政策重点转换为以富于成效的方式适应政策重点的支出决定。

重要的域外影响还包括2000年开始实施的部门预算，这在国际上被普遍采用。西方国家的部门预算与“部长责任制”紧密相连，被作为政府预算的行政执行文件；整体的政府预算则被界定为有效期为一个特定预算年度的法律文件，以及最重要的政府政策文件。政府预算与部门预算由此被有机地紧密结合起来。中国没有简单“照搬”，而是进行了创造性建构以使其适合中国国情和实际需求。

概括地讲，开放对中国预算制度实践的域外影响是全方位的，但焦点非常集中——预算角色与功能的全面重构。得益于域外影响，现行预算制度已经初步具备了完整的四项功能，依次为控制功能、政策功能、管理功能和民主参与功能。新《预算法》与《预算法实施条例》的相关条款正式建构和确立了这些功能。与发达国家和某些发展中国家相比，这些功能仍然较为初级，需要在实践中不断磨炼才能充分有效地发挥作用。

（三）开放对政府间财政安排实践的影响

政府间财政安排用来处理政府间财政关系，常被称为“财政体制”，涵盖支出划分、收入划分和转移支付这三个支柱。如果说税收制度实践的主题是恪守税收原则，预算制度实践的主题是贯彻政府政策，那么，政府间财政安排的主题就是处理财政集权与分权的关系，底线是避免滑向“一收就死、一放就乱”的周期律深渊。1994年实施的“分税制财政体制”，在“财权与事权相匹配”的总体原则下进行局部性调整①，但“支出重心放到地方+大转移支付+ 小地方税”的总体格局相当稳定②，显示财政体制对发挥地方政府作用和中央实施宏观调控的重视。

总体而言，中央负责全国性公共物品供应、地方负责地方公共物品供应的合理格局已然形成，国际接轨程度较高，也与财政分权理论相当契合。

合理的财政体制基于受益范围分配供应责任、管理责任与融资责任，受益范围重叠的公共物品

（如公共教育）则采取责任共担的安排。现行财政体制的总体特征与此吻合，表明即便在政治文化与历史传统倾向集权的大型单一制国家中，吸收借鉴域外财政分权思想与实践的合理内核也是必要且可

行的，有助于设计创造性解决方案处理复杂棘手的社会、经济、政治和历史难题。

四、域外经验教训

对财税制度思想与实践的影响

对外开放使中国得以透过财税制度的窗口“睁眼看世界”，既看别国的经验也看别国的教训，作为重新审视、调整和改进财税制度的外来依据，使之适应不断变化的内外环境而与时俱进。经验教训不仅来自发达国家，也来自转型国家和发展中国家。改革开放伊始，中国即把建立实施符合公认税收原则的税收制度作为关键的国际经验采纳。除了被视为税制生命线的公平与效率原则外，备受重视的还有：确定与简易原则，以使纳税人能以少量正确信息明了自己的纳税义务与权利，以及考虑相关的政府政策做出最优商业决策；有效执行税法原则，旨在保证以最低征管成本在正确的时间、地点向正确的纳税人征收正确金额的税收；灵活性原则，旨在约束与引导税制适应经济与科技的持续变化并满足政府的收入需求；国际待遇原则，即特定税收待遇无歧视地普遍应用于本质上相同的各类情形，无论是谁以及来自何处。这些税收原则组合提供了评估税制优劣的理论标准，中国对此加以创造性运用，包括实施国际通行的税收优惠政策吸引外资以促进本国经济发展，这是借鉴国际经验特别富有成效的一个关键方面。

就公共预算制度而言，中国把加强与改进人大

预算审批作为一项重要建构，强调预算审查“向支出与政策拓展”③；加强与改进预算执行与决算审计的制度建构，近年来也被提上日程，并载入经修订后的《预算法》和《审计法》④。两者在一定程度上借鉴了发达国家预算过程中立法机关的三个角色定位：代表，即作为人民意志与意愿的代表者形成政府财政权威的法定来源；授权，年度预算必须得到立法机关的正式批准才能实施；监督，行政部门制定与实施的政策与立法机关的意图保持一致。中国对三重角色的理解和运用是创造性的，根植于自身特定的政治体制、历史文化背景和实践需求。总的来说，若以国际标准衡量，中国现行预算制度仍显粗略与原始，但寻求国际经验以持续改善的诉求一直没有停步。近年来引入国际上被广泛采用的支出经济分类体系——划分为资本支出和经常支出①，致力于推进预算管理与绩效管理的一体化②，以及全面实施预算绩效管理③，都是代表性例子。通过多年的不懈努力，预算制度逐步融入国家治理体系和发展议程的核心，假以时日，可望成为推动政府履行职责和提高治理绩效的不二法宝。

就政府间财政安排的建构与改革而言，中国对“国际经验”保持了相当清醒的认知，从未采纳西方国家的财政联邦制模式。该模式有许多版本并因国家而异，相应的分权化改革方案在过去数十年中被许多转轨国家和发展中国家实施，但很快就出现了不同程度的“水土不服”的各种症状（Rogers, 2021），以至于成功案例并不多见，因为这些国家的历史文化背景和面对的难题很少满足财政联邦制的环境性条件。财政联邦制的思想体系相当庞杂，但焦点一直很集中：“举凡可能且适当尽量分权”，以及“分权优先于集权”。这在逻辑上和概念上可能是正确的，但环境适应性和实施方法与路径的适当性是完全不同的事情。作为折中和不断权衡的结果，中国吸收了财政联邦制及其思想中的合理内核部分，将其融入中国式的“分税制财政体制”框架中。在此框架下，中央政府继续牢固地控制包括地方税在内的税收立法权和规模可观的转移支付，一并让地方政府分享所得税和增值税等大型税基④，在此基础上把事权重心和支出重心分派给地方政府。这种“该集权就集权、该分权才分权”的中国特色式财政体制模式，与财政联邦制实在没有太多交集，但谁能说它没有合理吸纳异域财政分权思想的合理内核呢？

五、在高水平开放中继续推进财税体制改革

回顾对外开放影响财税制度转型发展的进程， 可以得出三个富有思想与实践启发意义的结论，每个都与当前财政改革的核心命题紧密相连，核心命题即建立现代财政制度以提高国家治理能力和促进治理体系现代化。

首先，关起门来建设财税制度既不必要也不可行，一如闭关锁国损害经济发展。开放不仅带来了对经济发展至关紧要的域外技术、先进设备、管理经验与其他生产要素，也带来了对财税制度建设至关紧要的域外思想元素。对可靠有效财税制度建构的努力而言，吸收消化其中的有益成分的重要性是不证自明的。

其次，“公共性”（publicity）被当作最综合的有益思想元素被接纳，它根植于公共财政观，由公共目的、公共部门、公共物品和公共利益概念表征，反映公共领域（public sphere）与私人领域的严格区分，逐渐融入财税制度思想与实践并成为主流话语，发挥“统领全局”的作用。倘若没有公共性思想的全面介入，无论传统“国家财政观”和“生产型财政观”的式微，还是“市场发挥决定性作用”的政府—市场关系观之确立，抑或建设“服务型政府”的诉求，都很难想象可得到如今如此普遍而热烈的表达。

再次，对域外思想元素的取舍与接纳须充分考虑特定国情。一旦置于特定国情之下观察与思考， 思想无边界的抽象观念便无法成立。不同国情背景的思想与文化交汇意义非凡，但“交汇”的过程并非无条件接纳的过程，而是结合国情既相互吸纳又相互拒斥的过程。与经济学的普遍原理相比，公共财政思想的普适性低得多。鉴于政治文化和历史背景的特殊性，公共财政的边界限定性显著高于经济活动。

每项启发式结论已经融入当前深化财政改革的核心命题，即关于建立“现代财政制度”的命题， 包含三个关键的次级命题：

1. 坚持公共财政的治理职能

十八届三中全会《决定》表述为：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”①。

把财政制度作为促进良治（good governance）的核心工具堪称革命性思想，为公共财政从思想与制度领域导入实践领域铺平了道路。实践领域即把公共财政作为切实解决治理难题的系统方法，不仅取代传统体制采用的指令性计划，也取代行政规制、国有企业和“文山会海”等特定方法，而被置于治理的中心位置。与公共财政相比，这些特定方法的视野和框架狭窄得多，可靠性与有效性也无法相提并论。随着经济社会治理问题日趋麻烦、复杂和棘手，治理难题的解决首先必须是“公共财政的解决”。

2. 继续将税制、预算和财政体制作为财政改革

重点

税制改革以“统一税制、公平税负、促进公平竞争”为总体基调，聚焦“落实税收法定原则”和“完善地方税体系”②；预算改革以“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督， 建立健全全面规范、公开透明的预算制度”为总体基调，聚焦“全面实施预算绩效管理”③，预决算审查“向支出和政策拓展”④，以及促进预算管理一体化⑤；财政体制改革以“事权与支出责任相适应”为总体基调，逐步理顺中央事权、地方事权和中央地方共同事权，以此为基础让中央和地方相应承担和分担支出责任，包括中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任⑥ 。

3. 三股域外源流继续影响改革前景

很难具体量化域外思想源流的影响程度与范围，但可以相当有把握地说，实际影响远比人们感知的更广泛、更深远。从中长期改革前景看，三股源流的影响无疑将继续下去，即前述“公共性”取向的公共财政观、三分法（稳定、配置与再分配） 界定的财政职能观，以及强化地方财政取向的财政分权观。成败得失的前景并不取决于三股源流本身，而是取决于我们如何结合本国国情和环境变化，创造性地本土化理解和应用这些源流。

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[16] 中共中央党史和文献研究院.改革开放四十年大事记[M]. 北京：人民出版社，2018.

[注释]

[1]参见2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[2]控制产权与资源。

[3] 1972年，在Tiebout的“用脚投票”理论的基础上，奥茨即基于受益原则提出了著名的“财政分权定理”：在不造成辖区间外溢的情况下，公共服务责任应尽可能下放到规模最小的地理辖区，因为这样做的效率最高（Oates, 1972）。

[4] 1950年1月30日，中央人民政府政务院公布《关于统一全国税政的决定》，附发《全国税政实施要则》，规定全国统一设立14个税种。1973年税制改革后成为13个税种。

[5]“利改税”指将国有企业向国家缴纳的纯收入，由上缴利润形式改为税收形式。

[6]本土的税收原则通常被表述为强制性、无偿性和固定性，每个都描述税收的形式特征。

[7]当前已立法的12个税种为：企业所得税、个人所得税、车船税、环境保护税、烟叶税、船舶吨税、耕地占用税、车辆购置税、资源税、契税、城市维护建设税、印花税。国家税务总局，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n2340339/c5171101/content.html。

[8]不是所有权与经营权，而是所有权与课税权。

[9]参见2014年修正的《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令第12号）第一条。

[10]参见《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）。

[11]党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度。2014年6月，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”；2016年，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），要求划分基于“支出责任与财政事权相适应”的原则；2018-2020年间，国务院办公厅陆续发布涵盖教育、医疗、科技等9个领域的中央与地方财政事权和支出责任划分的改革方案。

[12]自2000年以来，转移支付占中央财政支出的比重逐年上升（吕冰洋 等, 2021），省以下财政支出分权也有逐渐向县级偏向的趋势（童幼雏、李永友, 2021）。根据国家统计局数据，2020年，地方财政支出占全国财政支出的85.7%，地方税收收入占国家税收收入的48.4%。

[13]参见2018年3月6日中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》。

[14]参见2018年修正的《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令第22号）和2021年修正的《中华人民共和国审计法》（中华人民共和国主席令第100号）。

[15] 参见2018年修正的《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令第22号）第二十七条，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）第二十三条。

[16]参见《财政部关于印发〈财政核心业务一体化系统实施方案〉的通知》（财办〔2019〕35号），《预算管理一体化规范（试行）》（财办

〔2020〕13号），财政部关于修订预算管理一体化规范和技术标准有关资产管理内容的通知（财办〔2021〕23号）。

[17]参见《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年9月1日），财政部关于贯彻落实《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号）等。

[18]目前，中央与地方增值税“五五分享”，所得税“六四分享”。此外，《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》

（国发〔2019〕21号）指出，要后移消费税征收环节并稳步下划地方。

[19]参见2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第五部分 深化财税体制改革。

[20]参见2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第（18）条关于“完善税收制度”的表述。

[21]参见《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年9月1日）。

[22]参见2018年3月6日中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》。

[23]参见2020年2月27日财政部关于印发《预算管理一体化规范（试行）》的通知（财办〔2020〕13号），2021年4月30日财政部关于修订预算管理一体化规范和技术标准有关资产管理内容的通知（财办〔2021〕23号）。

[24]参见2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第（19）条关于“建立事权和支出责任相适应的制度”的表述。

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