贾康：完善财税体制改革的对策建议

作者|贾康（华夏新供给经济学研究院创始院长）

财政是联结政府与市场、中央与地方、政府与公民分配关系的交汇点，是国家治理的基础和重要支柱。以深化财税体制改革来建立现代财政制度，是新时代创新宏观调控制度体系的重要组成部分，也是打造中国特色社会主义市场经济与治理体系制度优势的重大任务。“十四五”时期，面对复杂的政治、经济、社会环境，财政体制改革应当在新时代的历史方位上联通全局性的供给侧结构性改革，力争在政府间财政关系、投融资机制改革、预算绩效改革、地方税体系建设和税制优化改革等方面取得决定性成果。在中国特色社会主义市场经济建设道路上，这一改革必然是有效市场加上有为政府的合理结合，以提供有效供给的机制创新，从而解决中国在实现现代化过程中的深层次问题。基于财政全域国家治理观，我们必须将财政改革摆在国家治理现代化的战略高度，实现财政制度建设的历史性升级发展，助推中华民族伟大复兴中国梦的实现。

处在新时代历史方位上，面对“十四五”时期的新形势、新问题，我们亟须加快步伐推进财税体制改革以建立现代财政制度。基本思路是在1994年分税制改革基本制度成果基础上，以多轮“最小一揽子”配套措施打造符合社会主义市场经济宏观要求的现代财政制度体系，从而在深化供给侧结构性改革主线上提升国家治理能力现代化水平和支持高质量发展。财税体制改革事关大局，是服务于全面深化改革的系统工程，“十四五”时期，我们必须取得决定性成果。为此，全面推进政府财政事权划分改革、投融资机制创新、全面预算绩效管理及地方税体系的建设与税制改革势在必行。

沿着党的十八届三中全会、十九届四中全会指明的改革方向，“十四五”时期财税体制改革必须特别注重并致力于完成以下五个方面的改革任务。

推进事权与支出责任划分改革

建立并完善现代财政制度大厦, 夯实政府职能合理化的地基, 具体要 领包括: 在各级政府间财政关系上加快事权与支出责任划分改革, 完善配 套措施, 实现对各级政府职能领域的全覆盖。这一改革应当配以行政建制 与层级设置的相应优化, 使财政级次、 事权划分与转移支付的改革相互呼 应。 因此需积极稳步推进 “省直管县”、完善“乡财县管”和乡镇综合配 套改革, 将财政实体层级减至中央、 省、 市县三级, 进而合理、 清晰地界 定三级政府财政事权与支出责任范围, 明确各级政府的公共服务供给责任，特别是共同分担的事权和支出责任如何在具体操作层面落实。另外，还应强化并优化中央、 省两个层次自上而下的转移支付体系, 适时取消税收返还，对现有种类繁多的专项转移支付进行清理、整合，严格控制新设项目，取消专项转移支付对地方的资金配套要求。 相关建议有:

（1）坚定不移以落实分税分级财政体制为深化改革的方向，完善与市 场经济相匹配的财政分配体系, 打造权责清晰、 财力协调、 区域均衡的央 地财政关系, 处理好政府与市场、中央与地方、政府与公民三大关系，抵御否定分税制基本框架错误认识的影响。

(2)以20世纪90年代农村税费改革引出的“乡财县管”和其后由点到面推进的 “省直管县” 为基础, 巩固成绩, 弥补制度、 管理、 覆盖范 围等方面的不足, 积极推进财政和政府层级扁平化，建立健全中央、省、市县三级财政事权的体制框架。 在此三级框架下按照 “一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的管理原 则与制度安排，构建 “财权与事权相顺应、财力与事权相匹配” 的分税分 级体制。

(3) 加快形成各级政府事权一览表和支出责任明细单, 达到三级所有 的事权与支出责任全覆盖状态, 并适时动态优化, 建立健全央地财政事权 划分动态调整机制和争议裁决机制。

(4) 优化转移支付结构, 规范转移制度体系。 适度提高一般性转移支 付的比重, 整合清理专项转移支付, 完善转移支付管理办法, 完善辅助性 的横向转移支付制度, 积极推动生态补偿与对口支援等转移支付形式的优化。

(5) 发展完善地方政府公债制度和资产管理制度。 建立健全“中央 规制 + 市场约束”的地方债风险管控机制, 严格地方债审批程序, 科学划 定地方债准入条件, 打造债务风险预警和防范机制。 建立有透明度的地方 政府资产负债表及财务报告制度，以地方资本预算约束地方投资项目和工 程建设及资产运营; 改善政绩考核的激励机制, 完善政府绩效考评机制, 推进绩效评估科学化、 制度化和常规化。

深化投融资机制改革, 优化投融资结构

坚持在创新发展中扩大有效投融资, 以深化投融资机制改革为突破 口, 提高政府投资效率, 发挥投资对优化供给结构的关键性作用。

（1）以合理机制形成有效投资供给。 完善政府投资体制, 发挥好政府 投资的引导和带动作用, 优化投资结构, 鼓励引导更多社会资本、 民间投资投向强基础、 增后劲、 惠民生领域, 充分激发社会投资动力和活力; 创 新融资机制, 畅通投资项目融资渠道; 充分发挥政策性、 开发性金融机构 的积极作用, 协同推进其他领域相关改革, 形成叠加效应。 在国家批准的 业务范围内, 政策性、 开发性金融机构应以财政为后盾加大对城镇棚户区 改造、 生态环保、 城乡基础设施建设、 科技创新等重大项目和工程的资金 支持力度。 根据宏观调控需要, 支持政策性、 开发性金融机构发行金融债 券专项用于支持重点项目建设。 专项建设基金应通过资本金注入、 股权投 资等方式, 支持看得准、 有回报、 不形成重复建设、 不产生挤出效应的重 点领域项目。 财税支持建立健全政银企社合作对接机制, 协调金融机构加 大对重大工程的支持力度。

(2) 以政府预算资金安排的投资, 要着力优化投资方向和结构, 提高 效率。 应进一步明确政府投资范围, 建立绩效评估与调整机制, 并大力规 范政府投资管理, 建立覆盖各地区各部门的政府项目信息平台和投资项目 库制度, 完善政府投资信息统一管理与协调机制统筹安排、 规范使用各类 政府投资基金。 要扩大政府性基金的引导和放大效应, 加快地方融资平台 的市场化转型。

(3) 创新发展中央、 地方公债机制和政策性金融机制。 依托多层次资 本市场体系, 拓宽投融资渠道, 支持实体经济以资产证券化盘活存量资 产, 优化金融资源配置, 更好地服务投资兴业。 结合国企改革和混合所有 制机制创新, 优化能源、 交通等领域的投融资机制。 通过多种方式加大对 种子期、 初创期企业的融资支持, 有针对性地为 “双创” 项目提供股权、 债券及信用贷款等融资综合服务。 丰富公债之外的债券品种, 进一步发展 企业债券、 公司债券、 非金融企业债务融资工具、 项目收益债券等现代融 资机制, 支持重点领域投资项目通过债券市场融资。 设立政府引导、 市场 化运作的产业 (股权) 投资基金, 积极吸引社会资本参加, 鼓励金融机构以及全国社会保障基金、 保险资金等在依法合规、 风险可控的前提下, 经 批准后通过认购基金份额等方式有效参与。 完善保险资金等机构资金对项 目建设的投资机制, 在风险可控前提下, 逐步放宽保险资金的投资范围, 创新资金运用方式。 鼓励通过债券、 股权、 资产支持等多种方式的组合, 支持重大基础设施、 重大民生工程、 新型城镇化等领域的项目建设。 加快 推进全国社会保障基金、 基本养老保险基金、 企业年金等投资管理体系建 设, 建立和完善市场化投资运营机制。

(4) 积极鼓励引导政府与社会资本合作的PPP机制创新。以法治化、阳光化、专业化为规范发展的关键内容，与必要的特许经营、政府购买服务等方式呼应，在交通、环保、医疗、教育、养老、产业化开发建设等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，积极稳妥加快PPP建设，扩大公共产品和服务供给。应合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，发挥工程咨询、金融、财务、法律等专业机构作用, 提高项 目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。

推进预算全面绩效考核管理, 健全现代预算管理体系

为按照中央要求建立规范透明、标准科学、 约束有力的预算制度, 全 面实施绩效管理, 应尽快出台统一的绩效考核标准, 健全适应现代财政制 度的预算管理体系。

（1）预算透明度及公众参与度亟待提升。 继续健全预算公开制度, 积 极推进省以下地方财政信息公开, 提升各级政府预算透明度, 除涉密信息 外, 依靠财政资金运行的各个部门均应公开预决算。 涉及重大财政事项的 地方性立法中应公开征求意见, 提高地方财政公共参与度。 按照 “中期滚 动预算” 框架进一步优化预算编制, 增强预测能力和内容编制的准确性、 科学性。 完善预算支出标准体系, 全过程 (事前、 事中、 事后) 推进绩效考评, 强化部门综合预算管理, 积极研究新问题新情况, 注意收集社会反 映, 做好舆论引导与交流, 有效改善预算管理体系。 针对2020年突发的 新冠肺炎疫情, 应大力支持公共卫生防疫体系升级建设, 优化基本民生保 障和预算体系中的基本公共服务相关机制。

(2) 在推动跨年度滚动预算编制中, 注重对中长期重大事项进行科学 论证, 探索跨年度弥补预算赤字机制。 推进政府会计改革, 建立政府与公 共部门财务报告制度, 逐步健全按年度编制以权责发生制为基础的政府综 合财务报告。

(3) 积极推进预算全面绩效管理。 加强对预算流程的全方位、 全过 程、 全覆盖的绩效管理; 完善预算单位资产配置标准、 项目支出标准、 绩 效评价指标体系等基础性、 技术性建设, 健全绩效管理工作流程和操作细 则, 明确绩效管理工作职责和质量要求, 规范绩效管理工作程序; 强化绩 效目标管理, 加大绩效监控管理, 建立完善绩效报告机制, 以推进绩效管 理试点方式展开, 逐步建立绩效问责机制; 加快预算绩效管理信息系统各 类数据库和研究, 进一步提高指标设置的科学性、 合理性,加大培训力度, 提高绩效管理者的综合素质。

(4) 进一步健全预算问责制。 严格依法编制预算、执行预算、调整预算、编制决算和预算监督。强化预算审计监督, 落实人大预算监督程序。明确预算职责的法律责任, 将债务风险管理纳入法律框架, 增强对预算违 法违纪行为的威慑与问责。

建立健全地方税体系, 改进完善地方财源建设

以理顺中央与地方收入划分、促进经济发展方式转变、 维护市场统一 为原则, 在考虑税种属性、 外溢性和区域分配格局的基础上, 于税制改革 中积极建立健全地方税体系、充实地方税收入、完善地方财源建设。

(1)加快启动房地产税立法。房地产税的立法指向是公平土地和不动产税负，强化保有环节征税，为房地产业健康发展、地方政府职能优化和收入再分配构建长效机制，并为地方税体系打造稳定税种，形成未来的重要财源。在沪渝两地个人住房房产税试点基础上，按照中央指导精神加快推进房地产税立法，需注重相关的法治建设配套,包括简并开发与流转交易环节税费；住房保有环节房地产税的征收，可考虑按照套数、面积和独栋非独栋等设定免征条件，在此基础上设定不同税率或税率区间。同时，以土地制度改革配合下调过高的住房用地税负，提高过低的工业用地税负，合理设定公共设施、行政用地税负，提高城乡建设用地综合利用效 率。取消征管复杂、机制极易扭曲的土地增值税，将房地产转让实现的收益(不动产利得)分别纳入企业所得税和个人所得税征收范围。

(2)动态优化资源税、环境税。加快推进资源税费改革。在较普遍从价计征基础上，适时将资源税征税范围扩展至水、森林等自然资源。 适时 完善环境保护税征收, 将征收范围覆盖包括废水、废气、固体废弃物等在内的各种污染物排放。税负水平的调整应考虑污染治理成本、 经济技术条 件、 排污者承受能力、 区域间的环境状况及环保目标差异。积极探讨以低起点对企业开征独立的碳税，以经济手段为主形成贯穿全产业链、 全流程 (开采、 生产、 使用) 的内生节能降耗激励机制。

(3)积极完善与地方税体系相对应的地方税费权。 在发展完善财产 税、 房地产税的过程中, 应考虑合理扩大地方税法权, 下放必要的税政管 理权限 (如房地产税率可做因地制宜调整), 并使地方非税收入体系的改 革与地方税体系的建设匹配。

深化税制改革, 优化税收征管

（1）进一步优化增值税, 降低流转税税负。 进一步规范增值税制度,在总体减轻其税负的原则下, 争取将现行的三档税率变为两档税率, 如一 步做不到可分步做。 完善增值税出口退税制度, 除高能耗、 高污染产品以 及国家不鼓励出口的产品以外, 对所有货物和劳务的出口, 原则上都应实 行零税率, 予以彻底退税。 规范清理税收优惠政策, 完善跨境服务免税和 退税政策, 促进产业的专业化分工和融合, 促进产业转型升级。

(2) 推进消费税改革。 应合理调整消费税征收范围, 建立消费税课税 范围的动态调整机制, 将新兴的超前高档消费品适时纳入课税范围, 将已 成为大众消费品的产品剔除课税范围; 合理调整消费税税率, 包括根据应 税产品对环境的污染程度以及对资源 (或能源) 的消耗量, 采取差别税 率, 提高那些高能耗、 高污染、 资源利用率低的产品, 非生产性消费品, 以及卷烟、 鞭炮等危害身体健康和环境的消费品的税率; 对清洁能源和环 境友好型产品实行低税率或零税率; 合理调整央地对消费税收入的分配关 系, 选择部分商品的消费税收入实行央地共享, 进一步考虑将一些可能推 到批发环节征收的应税品目全部归地方财政, 把具有消费税性质的车辆购 置税合并至机动车 (小汽车、 摩托车) 消费税征税, 并将其划归为地方税 以部分对冲 “营改增” 对地方财力的影响; 研究开征区域性或行业性的地 方零售税 (销售税，如旅店税), 以加强地方政府税基建设; 研究完善城 市维护建设税的征收, 改革其计税依据并扩大其课税范围, 以适当提高其 在地方财政收入中的比重, 服务新型城镇化的发展需求。

(3)优化个人所得税征收结构。个人所得税的改革方向仍应当是分类与综合相结合的税制模式。鉴于纳税人的纳税能力是个税调节功能的重要前提，因而个税改革不应仅考虑起征点，还应当通盘考虑，实行有差别的个人宽免制度，以宽税基、低税负、超额累进为基调，并将源泉扣缴和自行申报相结合。在进一步优化个人所得税税制结构时，应把综合机制适当扩大到劳动收入之外的非劳动收入(如部分金融资产收益)，并显著降低最高边际税率。调整费用扣除标准，可建立与物价联动的动态调整机制；逐步完善家庭赡养系数差别化的征收模式，强化配套措施，加强个税信息化制度建设，提升征管效率。

(4)在法制化、信息化和服务型轨道上，优化税收征管体系。全面落实和动态优化税收征管法规；在“金税”“金财”工程基础上，持续运用科技创新成果加强税务征管信息化建设；在政府职能转变上，积极推进税收征管的服务型转变，降低征收成本与社会成员的遵从成本。

（上文来源于书籍《中国改革真命题》）

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