王小鲁 | 实现结构再平衡的体制改革建议

编者按：2021年是中国宏观经济持续复苏的一年，但结构性问题仍然不容忽视。我院主持编写的《2021中国改革报告》总结了2021年我国经济结构失衡和再平衡进程的相关经验，认为解决深层次结构失衡的关键，在于推进若干领域的体制改革和政策调整。现摘编，供参阅。

实现结构再平衡的体制改革建议

一、建设公平和充分竞争的市场

对国企、民企、外企、大中小企业一视同仁、公平对待，政策一致。降低产业进入的门槛，在对外开放的同时，需要同等对内开放，即对民企开放。有些领域并没有对民企的明文限制，但有未写在章程里的“玻璃墙”，民企很难进入。需要拆除“玻璃墙”，形成各种经济成分长期共存、平等竞争、共同发展的格局。

二、理顺政府与市场关系

明确市场要在资源配置中起决定性作用，政府就不能替代市场去决定资源配置。但在市场失效的领域，需要政府更好地发挥作用。例如基础设施建设、基础科研的推进、一些关键的技术瓶颈领域由政府组织推进技术攻关，都是必要的。当前需要推进转变政府职能，从政府决定资源配置、主导投资、持续以刺激政策推进GDP增长，转向以民生为中心、以公共服务为主要任务，实现向服务型政府转型。

除了向全民提供全覆盖的基本公共服务和社会保障，政府还负有维护公平竞争的市场环境和良好的法治环境，维护国家安全，应对非常事件等重要职责。在涉及如新冠肺炎等非常事件及国家安全等领域，政府主导是必要的，但不能推广到所有领域。我国作为市场经济国家，在竞争性市场的领域应当由市场发挥主导作用，而不是由政府主导。

三、保持货币中性，降杠杆、除泡沫

扩张性的货币政策和财政政策是适用于个别情况的短期政策，不能作为长期政策来使用。疫情期间世界性的大规模货币放水带来的经济回升只是短期的，长期来看，这种大规模放水不改，必然带来下一轮金融危机。日本在1990年爆发金融危机，从此以后进入长期停滞，到2020年为止，年均增长率只有0.6%。我国当前房地产和金融领域已经出现了一系列与日本1990年之前相仿的情况，泡沫巨大。建议未来M2增长和社会融资存量增长控制在不超过GDP增长2个百分点。同时要设降杠杆目标，逐步缩减泡沫，把债务杠杆率降下来。

四、城镇化以人为中心，加快转移人口落户，扩大社会保障覆盖

到2020年，常住人口城镇化率已达63.9%，而户籍城镇化率45.4%，两者相差18.5个百分点，未取得城镇户籍的城镇常住人口2.6亿人，他们没有住房保障，多数未纳入城镇社会保障，面临一系列生活压力。建议加快推进城市特别是大城市常住人口落户，实质性减少无户籍的常住人口。同时大幅度提高社保覆盖率。城镇保障性住房要延伸到覆盖外来常住居民。

农民工随迁子女要享受同等的教育权利。到现在为止，农民工子女在城镇里不能参加中考、高考，是不公平待遇，迫切需要改变。

五、改革财税制度，转变政府支出结构

积极财政政策的重点从政府投资转向保障民生，降低政府的投资和行政性支出比重，扩大医疗、教育、社会保障包括保障性住房的政府支出。改革财政转移支付制度，制定按各地常住人口数设置的公共教育、医疗、保障房全国最低标准。

财政转移支付制度应当根据各地落实公共服务最低标准的需要进行改革。目前的财政转移支付缺乏统一标准，对于缩小地区差距、城乡差距，实现公共服务均等化，没有起到有力的作用。

财政转移支付标准应当重新设置，根据各地财政能力，与各地完成常住人口最低公共服务标准的需要挂钩，起到有效改善落后地区公共服务、促进落后地区发展的作用。同时还需要加大增拨国有资本补充社会保障基金的力度，并降低企业缴费负担。

六、开放土地市场，抑制地价房价上涨

改变土地供应由地方政府独家垄断的状况，农村集体建设用地同等入市，同权同价，通过市场来配置资源。这些基本原则在十八届三中全会决议中已经写明，目前还没有落地，需要加快推进。另一项可推进的重要改革是允许农民的闲置宅基地进入市场。

随着城镇化进展和更多转移人口在城镇安家落户，他们在农村的宅基地正在出现大量闲置荒废。这是一笔巨大的资源，应当允许这部分闲置宅基地进入市场。多渠道供地不仅使农民合法财产收益得到实现，也将带来大量土地资源的有效利用，同时有利于抑制地价房价上涨。

七、推进国有企业改革

竞争领域的国企改革按照市场导向、效率优先、优胜劣汰的原则进行。目前对国企的管理方式仍然是行政性管理方式，企业负责人仍然是党政官员，企业同时接受国资、发改、组织、人社等部门多头领导，难以作为一家独立的企业按市场的要求运作。企业管理方式应转向资本管理的方式，政府和企业之间的关系需要重新设计。

混合所有制改革需要引进竞争原则、效率原则，不应按所有制来划分主次。不少地方要求以国企为主进行混改，是与混改的初衷背道而驰的。有些天然垄断和非竞争性的领域，国企承担社会责任，无法充分竞争，但同时就应当引进社会监督机制，督促国有企业履行社会责任，并防止他们把特殊权力用于为个人和小团体谋利。

八、调整收入分配，促进消费回升

我国2020年消费率（最终消费占GDP比重）只有54%，与发达国家相比、与世界平均水平相比，都相差20余个百分点。与我国改革开放的头20年相比也相差约10个百分点。

这种情况是自2008年以后政府控制资源的比重不断上升、政府投资不断扩大以及房价地价过高挤压了居民消费的结果。未来促进提高居民收入和劳动报酬在GDP中的占比，是改善收入分配和改善消费的重要前提。同时需要改善收入再分配以缩小过大的收入差距，实现公共服务和社会保障全覆盖，促进过低的消费占比回升。

在改善民生和改善收入分配的同时，让消费需求成为支撑经济增长的有力支柱。

九、实行市场优先的产业政策和科技政策

我国过去的产业政策政府选择过多，市场选择不足。支柱产业和优先发展的高新技术产业均由政府选定。但政府选择不一定与市场趋势相吻合，同时对市场的变化缺乏灵活反应，往往政策落后于市场变化。政府支持的产业往往一拥而上，竞相投资，可能导致产能严重过剩，资源浪费，而未纳入政府支持但有希望发展的产业或技术领域可能得不到所需资金，难以发展。

未来应当多鼓励公平竞争、市场导向，少用特殊优惠和行政限制，减少产业进入限制，少用价格干预，消除所有制歧视。各级政府不得超越法律对企业进行干预。政策不能大于法律。同时要加强对企业和个人的知识产权保护，尊重和鼓励企业自主研发创新。

十、改革教育体制

未来世界发展的大趋势是创新发展，发展的关键要素是创新型人力资源。教育将对此起决定性作用。我国现行教育体制的优势是基础教育扎实，但重大缺陷是不鼓励创新型思维、批判性思维，不鼓励独立思考、自由探索。这抑制了学生的创新型思维，也使我国的顶尖人才大量外流。

这将是我国未来发展的最大瓶颈。教育体制必须改革，关键是去垄断、去行政化，避免官僚化，鼓励多种形式办学，鼓励教育多样化发展。公办教育和民办教育并举，职业教育和普通教育并举，教育部门办学和企业办学、社会办学并举。鼓励百花齐放、百家争鸣。只有通过教育制度的改革，才能使创新成为常态，才能保证经济持续强劲发展。

作者王小鲁系国民经济研究所副所长、研究员。本文摘编自深圳创新发展研究院《2021 中国改革报告》 之结构改革篇。

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编辑排版 | 林美丹

文章来源 | 《2021中国改革报告》

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