张燕生：当前中国一揽子增量政策可借鉴1998年，而不是2008年

来源：经济观察报

经济观察网 记者 田进从“924”新政到10月8日国家发展改革委对一揽子增量政策的阐释，再到10月12日财政部介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况，中国宏观经济政策正在出现一些变化。

为何在此时出台一揽子增量政策，当前中国经济面临的困难与历史相比有何异同，是否应该再来一轮“四万亿”投资计划，应该如何解决中国经济长期增长的问题？针对这些问题，10月12日，经济观察网专访了中国宏观经济研究院研究员、国家发展改革委学术委员会原秘书长张燕生。

张燕生说，市场方面希望中国人民银行、财政部、国家发展改革委等能出台如同2008年“四万亿”投资计划的一揽子政策。但在其看来，对政府比较合理的期待，应该是出台如同1998年至2002年期间的一揽子政策。要在短期解决需求不足问题，中期解决内生动力不足问题，长期解决高质量发展面对的转型困难和障碍。

张燕生认为，当前中国经济已经站在命运的十字路口。2024年至2027年为中国经济的结构调整期，如果在此期间走如同1998—2002年的结构性改革路，2028年中国经济将迎来新的上升周期；如果出台如同2008年的“四万亿”投资计划，并不能解决根本问题，并且会对今后的信心和预期产生不利影响。

张燕生建议，在2024年至2027年结构调整期，除了需要解决短期、中期和长期的问题，还需要把“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实”的改革开放精神贯穿到一揽子政策实施过程中，最大限度地调动地方、企业和全社会发展经济的积极性，防止官僚主义、形式主义、只说不做。

经济观察网：你如何看待短时间内政策层面的巨大调整？

张燕生：这次增量政策强调加大宏观政策逆周期调节、扩大国内有效需求、加大助企帮扶力度、推动房地产市场止跌回稳、提振资本市场等五个方面。从市场期待角度看，希望国家政策能够给经济打各种强心针，把经济刺激起来。目前确实存在预期和信心不足的问题，反映出地方政府、企业、个人的资产负债状况因疫情受到的损害尚未真正恢复，经济运行五年尚未回归合理区间。在这样的背景下，一揽子增量政策是为了大规模经济刺激还是解决当前经济社会面临的主要矛盾和问题，这两者存在很大差异。

市场方面希望中国人民银行、财政部、国家发展改革委等能出台如同2008年“四万亿”投资计划的一揽子政策。但在我看来，对政府比较合理的期待，应该是出台如同1998年至2002年期间的一揽子政策。

怎么看2008年“四万亿”刺激政策是一个复杂问题。一个基本事实是，2007年中国对美日欧出口大幅下滑，而当时美日欧进口需求并没有下降（国内宏观调控）。另一个基本事实是，2008年11月启动“四万亿”计划，2009年2月中国经济触底复苏，刺激性政策是逆周期还是顺周期。“四万亿”实行后，事实上积累了巨额地方债、房地产非理性繁荣、过剩产能等问题。当时的经济繁荣确实帮助了很多企业、地方和资本，但付出的代价是宏观杠杆率的翻倍（从2008年底的142%上升到后来的290%），深刻影响了此后的中长期政策。

而1998—2002年的结构性改革以解决问题为导向，短期以发行长期建设国债为抓手解决总有效需求不足，中期以银行业股改上市、国企三年脱困、纺织业限产压锭等为重点解决内生动力不足问题，长期以交通、粮食、生态、社会等基础设施为重点还历史欠账。

结构性改革解决了中国经济的短期、中期与长期问题，为此后中国经济快速增长奠定了坚实基础。加上2001年12月11日加入世界贸易组织的推动力，2002—2008年，中国GDP年均增速达到11%，全要素生产率每年贡献度提升了4.2个百分点，这是改革开放甚至新中国成立以来经济发展的最好时期。

经济观察网：中国经济目前面临的困难是什么？

张燕生：当前中国经济面临的问题不是能否实现5%的GDP增速，而是长期潜在增长能力在下降。地方政府、企业、居民资产负债状况在恶化，市场和老百姓对未来经济前景缺少信心，加上国际环境进一步恶化，国内出现了发展环境和信心降级、生产和品质降级、消费和心理预期降级的不好迹象。

因此，出台的一揽子增量政策需要考虑如何改变地方政府、企业和个人的资产负债状况。如果三者的资产负债状况继续恶化下去，人们就会变得更悲观，短期内中国经济实现5%的增长没问题，但中长期增长潜力将令人担心。

经济观察网：1998年中国是如何应对经济发展面临的困难的？

张燕生：首先，精准抓住核心问题且行动快速、上下左右协调得当、真抓实干。

1997年7月，亚洲金融危机爆发，当时决策层判断亚洲金融危机将对中国经济产生非常大的冲击和影响。因此，从1998年春节开始，中央各个部门不休息，以应对亚洲金融危机为目的发行了长期建设国债以及一揽子“政策包”；1998年2月，中央政府开始形成一揽子政策组合；1998年10月，中央政府派出了31个长期建设国债项目督察组到每个省份，检查项目前期是否合规、各方面资金是否到位以及项目开工拉动内需的情况。

我认为，当时那种实事求是、求真务实的精神做到“一竿子插到底”。现在一些地方能看到依然存在官僚主义、形式主义、只说不做的现象，项目开工率的真实性存疑。

其次，1998—2002年是真的通过系列改革举措解决了短期、中期和长期问题。短期内，投资成为稳增长的主力，消费一直保持相对稳定增长，表明人们有信心渡过难关，对政府能够领导全国人民走出困境充满信心；中期内，结构性改革担当重任，推动国企三年脱困、银行业剥离不良资产推进股份制改革、退耕还林还草还牧。以纺织业限产压锭为例，当时纺织业总产能为4000万锭，国企产能压缩了940万锭，民企产能增长了2000多万锭，形成了国企逐步退出、民企跑步进入的局面，进而促使长期“卡脖子”的面料、印染技术获得长足发展；长期内，四年时间有效地解决了交通、粮食、堤防、市政、社会等基础设施等长期历史欠账问题。

因此，虽然1998—2002年中国经济并没有恢复中高速增长，GDP年均增速为7.3%，但四年结构性调整期为中国经济增长奠定了“黄金交接棒”，2002—2008年，GDP年均增速达到11%，全要素生产率年均4.2%，是新质生产力发展最好的时期。

经济观察网：中国经济能从2008年应对经济困难过程中获取什么经验？

张燕生：我认为不能再出台一次如同2008年的大规模经济刺激计划。2008年的国际金融危机从来都不是中国的经济危机，这是高杠杆率国家的金融危机，而2008年底中国的宏观杠杆率为142%，非常健康。

在国际金融危机之前的2007年，中国面临贸易顺差过大、全球分工地位过低、“两高一资”（高耗能、高污染资源性产品）出口比重大等结构性问题，为此开始了宏观调整。但2008年金融危机打乱了中国宏观调控的节奏，失去了借危机契机促进国内市场化改革、结构性调整和扩大对外开放的重大机遇。与之相比，广东省当时喊出了“腾笼换鸟”的转型战略，八九年后，广东各项经济指标明显好于其他经济大省。

2008年经济刺激计划为何给大家如此恶劣的印象，是因为整个社会享受了一场非理性的泡沫繁荣，但当2012年经济增速“破八”、2015年“破七”时，此前的经济繁荣就成为过剩产能结构性调整的负担。最后地方政府、企业和老百姓都受到了巨大的伤害。

经济观察网：如果需要学习1998—2002年的一揽子应对政策，目前中国经济应该如何做？

张燕生：2024年至2027年，中国非常有可能经历与1998年至2002年类似的结构调整期。在这四年中，需要在短期内解决国内需求不足问题、中期解决内生动力不足问题、长期解决高质量发展面对的转型障碍和问题。只有解决问题，中国经济才能从2028年开始进入新的发展阶段，企业敢投入、老百姓敢消费、地方政府敢闯敢干。

首先，消费是慢变量，投资是快变量，因此在短期政策组合中，应该出台稳定投资的政策，进而在短期内解决国内需求不足问题。我们对投资有一个误区，认为2018年中国基础设施投资峰值已过。然而，以满足人民对美好生活需要为出发点的高质量基础设施体系还没有建设起来，如15分钟生活圈、30分钟通勤圈在一线城市还远未完成，地下管网建设也有长期的历史欠账。如果从新基础设施建设看，应当讲是一个新投资时代的开始。

其次，中期需要通过化解结构性矛盾来解决内生动力不足问题。解决房地产市场和大宗消费的问题，解决地方债并重构央地财税关系、解决县域为主的新型城镇化、农村转移人口市民化、农村三块地的重新配置等问题。这些都需要落实三中全会精神，进一步全面深化改革、推进中国式现代化。

长期则要解决高质量发展、中国式现代化和新质生产力发展面临的转型困难和障碍。中国式现代化第一个内涵是人口规模巨大的现代化，这必然涉及中国经济和世界经济之间的关系。如“新三样”（电动汽车、锂电池、光伏产品）作为战略性新兴产业、新质生产力发展的新赛道，需要改变“有条件上、没有条件创造条件也要上”的一哄而起打价格战的体制问题。

高质量发展作为首要任务的第一个内涵是创新要成为第一动力，其中既包括科技创新，也包括制度创新。新质生产力的核心标志是大幅提升全要素生产率。其中，既包括中美宏观治理能力的竞争，也包括中美全要素生产率增长的竞争，还包括中美净资产收益率的竞争。

以中央与地方财税关系的改革为例，人们期待财政政策发挥作用，就是期待中央政府承担应有的责任。1994年，中央财政面对“两个比重过低”的困难境地，时任国务院领导朱镕基带领中央政府与各省份逐一谈判，最终解决了中央财政收入两个比重过低（即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重）的危机。而现在，中央政府需要解决央地财税体制问题，帮助地方政府松绑，通过进一步全面深化改革建立可持续发展的央地财税体制关系。

最后，当前财政部、国家发展改革委等部门出台的经济政策的刺激力度足够大，但还是需要把“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实”的改革开放精神贯穿到一揽子政策中。如果讲过去四十多年改革开放，我们做对了什么，一句话就是“坚持了实事求是”。

国庆假期前，“924”新政在市场上的反应较强烈，原因是政府在出台实招方面为市场提供了信心。国庆假期后，财政部、国家发展改革委等部门也出台了许多实招，其中最重要的一个体会是，政府部门需要学会用老百姓、企业和市场投资人能理解的语言，与全社会对话沟通和交流。

市场上有一句话，如果政府学会了如何与市场对话，市场会配合政府的政策。大家都知道和政府政策对着干会赔钱，我们仍然需要用改革的方式解决问题。