专家解读之六丨抓好城市“里子”工程建设 实施城市更新和安全韧性提升行动

城市是现代化的重要载体，是人民群众高品质生活的重要空间。党的二十大报告提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，建设宜居、韧性、智慧城市。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求，深化城市安全韧性提升行动。此次国务院出台《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），有针对性地部署实施城市更新和安全韧性提升行动，提出以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，加快补齐城市安全韧性短板，明确了今后五年城市建设最迫切最突出的任务。

一、党的十八大以来我国城市建设取得重大成就

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在各地方各部门的共同努力下，我国城市建设取得重大成就。

城市基础设施极大改善。全国城市道路长度超过55.2万公里，城市轨道交通建成和在建总长度达到1.44万公里，供水普及率、燃气普及率分别超过99%、98%，全国供水、排水、天然气、供热管道长度分别达到110.30万、91.35万、98.04万、49.34万公里，城市运行效率有效提升。

城镇人居环境显著改善。2019—2023年全国累计开工改造城镇老旧小区22万个，惠及居民3800多万户、约1亿人。第七次全国人口普查数据显示，城镇居民人均住房建筑面积达到38.6平方米。城市黑臭水体治理成效持续巩固，城市污水处理率超过98%。城市建成区绿地面积和绿地率分别达到258万公顷和39.29%，人均公园绿地面积达到15.29平方米。城市体检评估全面开展，城市更新扎实推进。

智慧城市建设深入推进。互联网、大数据、云计算、人工智能等技术手段在城市治理中的运用持续加强，城市管理科学化、精细化、智能化水平进一步提高。全国226个地方建立了公共数据开放平台，有效开放数据集超过34万个，有力支撑了“一网通办”“最多跑一次”等便民服务。

城市历史文化保护传承持续加强。全国共有142座国家历史文化名城、312个中国历史文化名镇、487个中国历史文化名村，划定历史文化街区1200余片，确定历史建筑6.35万处，大量城市历史文化遗产得到有效保护，城市历史文脉得到有效延续。

二、实施城市更新和安全韧性提升行动具有重要意义

习近平总书记强调，人民城市人民建、人民城市为人民；城市建设要坚持以人民为中心的发展理念，把让人民宜居安居放在首位；要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。《行动计划》作出实施城市更新和安全韧性提升行动的重要部署，突出强调抓好城市“里子”工程建设，具有重要意义。

（一）这是保障和改善民生、满足人民对美好生活向往的必然要求。城镇老旧小区改造、保障性住房建设、城市灾害防治，直接关系到老百姓的切身利益，是重要的民生工程、发展工程。实施城市更新和安全韧性提升行动，有利于促进城市服务优化、环境改善、功能完善和品质提升，让城市居民生活更方便、更舒心、更美好，持续增强人民群众的获得感。

（二）这是统筹发展与安全、筑牢城市安全保障体系的重要举措。过去城镇化快速发展积累的一些重“面子”轻“里子”、重地上轻地下、重建设轻管护等问题逐步显现，城市发展韧性和抗风险能力不强。实施城市更新和安全韧性提升行动，加强城市生命线安全工程建设，提高城市供水、排水、燃气、供热等管网的建设质量、运营标准和管理水平，有利于增强城市防灾减灾能力，保障城市运行安全和人民群众的生命财产安全。

（三）这是扩大内需、促进经济持续健康发展的有力抓手。推进城市建设，补齐城市市政设施和公共服务设施短板弱项，提高城市智慧化绿色化发展水平，不仅有利于扩大有效投资，而且能创造大量的就业机会，增加劳动者收入，从而有利于扩大居民消费，为推动经济实现质的有效提升和量的合理增长提供有力支撑。

三、准确把握实施城市更新和安全韧性提升行动的重点任务

当前，我国城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，由外延扩张式发展转为内涵提升式发展，由注重“有没有”转为注重“好不好”。要深入贯彻落实习近平总书记关于城市建设的重要指示精神，注重补短板、强弱项、堵漏洞，打造宜居、韧性、智慧城市，使城市更安全、更健康。

（一）推进城镇老旧小区改造，解决民生难题。老旧小区改造是城市更新的重要内容。我国一些老旧小区建设年代较为久远，小区内房屋和公共设施已经出现了严重老化和安全隐患，亟需开展改造和加固；一些小区环境及配套设施、适老化设施建设滞后，需要补齐和完善。《行动计划》提出，扎实推进2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务，因地制宜推进小区环境及配套设施、社区嵌入式服务设施等建设，提高社区公共服务水平。

（二）加快推进保障性住房等“三大工程”建设，构建房地产发展新模式。当前，我国房地产市场供求关系发生了重大变化，应适时调整优化房地产政策，解决好房地产结构性不足问题。推进“三大工程”建设，是建立多层次住房供应体系，构建房地产发展新模式的关键举措。《行动计划》提出，加大保障性住房建设和供给，加快解决工薪收入群体住房困难；推进城中村改造，改善居住条件和生态环境；推进“平急两用”公共基础设施建设，提升城市应对突发公共事件能力。

（三）加强城市洪涝治理，提升防灾减灾能力。我国是世界上遭受自然灾害最为严重的国家之一，要把城市洪涝治理作为保障人民群众健康安全的底线任务抓实抓好。为提高城市防范应对暴雨洪涝灾害能力，解决好城市内涝问题，《行动计划》部署，加强城市洪涝治理，加快构建“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系，体系化提升防灾减灾救灾能力。

（四）实施城市生命线安全工程，保障城市安全运行。城市燃气、供水、排水、供热、综合管廊等重要基础设施就像人体的“神经”和“血管”，是维持城市正常运行、满足群众生产生活的重要基础设施，是城市的生命线。《行动计划》提出，实施城市生命线安全工程，加快城市燃气管道等老化更新改造，加强城市应急备用水源建设和管网互通，强化城市道路交通运行基础，推进社会治安防控体系现代化。

（五）推进绿色智慧城市建设，提高城市功能品质。城市建设应更加注重智慧高效、生态优先，使城市生活更加便捷、城市发展更具活力，建设高质量生态系统。《行动计划》着眼于提高城市建设管理科学化、精细化、智能化、绿色化水平，对推进绿色智慧城市建设作出部署，提出加快建立地级及以上城市生活垃圾分类处理系统，推广绿色建材、清洁取暖和分布式光伏应用，加快居住区充电设施建设，开展公共领域车辆全面电动化试点，积极推进“千兆城市”建设，建设数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施。（作者：中国城市规划设计研究院 王凯）