自然资源部：老旧小区改造允许建筑量跨单元统筹

本报记者 陈雪波 卢志坤 北京报道

6月13日，自然资源部发布《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（以下简称《通知》）。《中国经营报》记者注意到，其中再次提及“建筑量跨单元统筹”，并要求加强统筹规划，促进区域平衡、动态平衡。

同策研究院研究总监宋红卫告诉记者，“建筑量跨单元统筹”的意思是指在不增加整体各功能使用面积的前提下，可以做局部单元功能改造提升，这给老旧小区打开了更大的改造空间。

也有业内人士认为，此举对加快完整社区建设，让普惠性公共服务突破“最后一公里”，更好满足社区居民美好生活需求，优化配置各类资源要素都很有意义。

此外，《通知》还从资源资产调查评估、政策支持、审批流程等方面对老旧小区改造工作作出了要求。

优化老旧小区容积率

《通知》要求，以不突破市县国土空间总体规划明确的空间管控底线和落实强制性内容为前提，地方可明确建筑量跨单元统筹的规则，处理好局部利益与整体利益和长远利益的关系，转移建筑量所得收益应优先用于保障改造资金的平衡。

这并不是自然资源部第一次提出建筑量跨单元统筹。在去年11月发布的《支持城市更新的规划与土地政策指引(2023 版)》中，就曾要求：“以保护文化遗产、历史风貌、山水格局和优化布局为导向，在符合更新规划、单元规划要求的前提下，更新实施单元规划的建筑量可在更新规划单元内统筹布局、精准投放，鼓励探索规划建筑量跨更新规划单元进行统筹及异地等价值转移的政策和机制。”

自然资源部国土空间规划局主要负责人在解读本次《通知》时表示，在调研中发现，传统老旧小区改造中运用城市盘活存量空间的规划、用地和资产政策不够，一些地方的改造受到规划容积率、建筑高度等限制，很难通过提高小区容积率方式来完善相关配套设施，实现改造的财务平衡。《通知》强调要加强规划统筹，允许在单元中统筹空间功能和建筑量，在不突破上位规划底线要求和强制性内容的前提下，可明确建筑量跨单元统筹的规则，处理好局部利益和整体利益，从而解决改造资金平衡难的问题。

愿景集团以社会资本的身份在全国多地参与了大量老旧小区的改造项目。愿景集团副总裁张恒斌在接受记者采访时表示，对于老旧小区改造来说，要完成既定的多维政策目标，一定程度上，最重要的支撑性要素就是可用空间资源，包括存量空间资源的挖潜和新增新创空间资源。由于老旧小区自身条件所限，新增新创空间资源的重要性更加凸显。为了解决这个难题，政策端进行了很多尝试，其中包括单元化、片区化统筹，就是为了更好地科学谋划、集中使用建筑量等政策指标。这次提出“建筑量跨单元统筹”，以划底线、明规则的方式，在更高层次上对老旧小区改造提供了针对性政策供给创新、拓展了实践空间。

他认为，从城市高质量发展的维度来看，允许“建筑量跨单元统筹”，有利于快速推进城市社区嵌入式服务设施建设，有利于进一步优化城市结构、提升和完善城市功能，让城市建成区更有活力。与此同时，抓住和用活建筑量这个关键指标，还有利于市场主体特别是社会力量参与到老旧小区改造和城市更新过程中，通过建筑量指标的有效供给和合理调配，打造一个微利可持续、兼顾市场化和民生属性的商业模式闭环。

宋红卫进一步解释称，很多老旧小区功能设施老旧，且面积相对较小，限制和束缚了部分功能区的打造，扩单元统筹的好处是可以整合局部改造空间，不仅可以实现空间布局更合理，也有利于实现老旧小区配套功能的提升、居住品质的改善，还可以提升老百姓的居住体现和生活舒适度。

记者注意到，此前在一些城市的政策中，就曾提及调整建筑体量。比如2020年6月，北京市印发的《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》（京建发〔2020〕178号）中就提出，经市、区房屋管理部门认定，建筑结构差、年久失修、基础设施损坏缺失、存在重大安全隐患……通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造。

但《通知》中也强调，涉及新增建设用地、改变土地用途和新增计容建筑面积等改变规划条件的改造，应履行法定程序。

加强公共服务配套

在老旧小区附近，常常也面临着公共设施不足的困境。本次文件中也对公共设施有所要求：老旧小区及周边边角地、夹心地、插花地等零星用地，应优先用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施（包括设置电动自行车充电设施和停放场所），此类增强公共安全、公共利益的空间利用如涉及规划调整，应简化程序办理。

而在提高公共服务水平的同时，部分公共设施的运营或也可以成为老旧小区改造的资金来源。今年3月的两会期间，住建部相关部门负责人在接受新华社采访时介绍，老旧小区改造的资金来源分为政府支持、社会力量、居民出资三部分。社会力量中即包含配建居民最需要的停车、充电、养老、托育、助餐、便利店等各类设施，经营主体通过便民设施运营逐步收回投资。

自然资源部国土空间规划局主要负责人介绍，老旧小区自身用地局促紧张，往往没有闲置空间作为公共服务配套。《通知》支持利用周边不能单独利用的边角地、零星用地等低效用地作为公共空间、公共服务设施和基础设施，特别是作为近期多次发生火灾事故的电动自行车充电设施和停放场所，切实保护群众生命财产安全，解决急难愁盼问题。如南京市石榴新村改造项目基于控规地块划分更新片区，将周边边角地、夹心地、插花地、非居住用地一并纳入更新范围，解决地块不规则、碎片化、规模效应不足等问题。

张恒斌告诉记者，将社区低效空间、零星用地等统筹转化为公共空间和公共服务设施，提高社区宜居程度，提升居民获得感、幸福感、安全感，是愿景集团一直以来致力于打造的核心能力之一，也是实践中行之有效的重要工作方式。“比如，我们以居民需求为导向，采取沉浸式设计方式，将社区低效空间改造为公益属性的社区美好会客厅，将闲置锅炉房打造为集合书店、缝缝补补、便民超市等多种服务业态的街区服务综合体，在零星用地上建设立体停车设施等，都取得了非常好的效果，得到了居民的充分认可。”

老旧小区普遍存在基础设施老化、现代化配套设施缺失、公共服务空间不足以及安全隐患及环境恶劣等问题，这也是进行老旧小区改造的出发点。宋红卫总结称，公共服务设施及公共空间对于老旧小区来讲是最重要、最急需补充的内容，也有助于使小区居民福利最大化。

（编辑：王金龙 审核：童海华 校对：燕郁霞）