边界战争：数字化对上海五大新城意味着什么？

建设一座“新城”，在任何一个国家都是一项伟大的工程。

典型的案例如巴西利亚（Brasilia）。1956年巴西总统库比契克下令兴建一座新的首都，聘请著名城市规划师卢西奥·科斯塔（Lucio Costa）来牵头这个项目。从1956年起兴建至1960年完工，这座崭新的城市历时仅41个月便伫立在巴西海拔1100米的中部高原之上，震惊了世界。

从空中俯瞰，巴西利亚的主城区像一架飞机或一只蝴蝶，极具设计美观，而宽阔的道路、壮丽的建筑、大片的绿地、对称的布局等更是让全球的城市规划者们赞赏不已。1960年4月，巴西将首都从繁华、热闹、但布满贫民窟的里约热内卢，迁至了“刚刚出厂”的巴西利亚。

但恢弘的“新城”不乏B面，那就是在规划时的过于理想化。

巴西利亚的规划深受建筑大师柯布西耶（Le Corbusier）和1933年《雅典宪章》的影响，将整个城市严格分割为住房、工作、娱乐、公共管理等区域。这种设计的初衷是为了避免传统城市工作生活混居导致的“脏乱差”，但带来的副作用便是居民生活的严重不便。

比如在政府办公区里，没有设置任何的居住、生活、餐饮功能，这导致一到晚上该区域便漆黑一片，毫无生气；而居住区距离工作区域遥远，通勤严重不便；甚至“旅馆区”都没有规划商店、购物、餐饮传统业态。各类区域的设计割裂导致城市缺乏活力，十分单调。

迁都后不久，巴西利亚就出现了一幅颇讽刺的景象：居民一到周五下班后就纷纷逃离，去往里约热内卢过周末。

这其实就是人类“造城”时不易察觉的危险：规划者们试图用新图纸来解决老城市的顽疾，用建筑来营造“秩序的美感”，但往往忽略了城市里最重要的因素——人。城市的本质是为人提供居住的空间，脱离了人这个主题，再精良的规划也会变成缺乏烟火气息的牢笼。

在20世纪，自上而下的城市规划思想指导了大量“新城”的建造，但带来的失败也比比皆是，比如印度的昌迪加尔。1977年，规划学界的《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》为了实现功能分区而牺牲城市有机性的做法进行了批判，后续的新城建设才逐渐避开了巴西利亚的老路。

规划一座“新城”，应随着时代不断进步。《雅典宪章》改变了工业革命早期肮脏混乱的城市格局，但无法适应服务业占主导的新型城市；而20世纪以来，大量新事物如高速公路、铁路网、集装箱港口、光缆线路、移动通信、AIoT技术等都在重塑城市的功能和格局。

因此当2021年上海提出“五大新城”战略时，全世界的目光都聚焦于此：在数字经济的时代，这座中国人口最多的城市会怎么建设“新城”？

上海的“五大新城”是指松江、青浦、嘉定、南汇和奉贤。它们是规划里的“新城”，也是历史上的“老城”。

众所周知的是，上海在历史上作为独立的行政区域的时间并不长。唐朝天宝十年（公元751年）上海才独立设了“华亭县”。而在之前，嘉定、青浦等属于昆山，松江、金山等属于吴县，金山、奉贤等地区属于盐官县，如今繁华的南京路那会儿还是一片荒芜。

历史苍黄翻覆，上海在之后的1000多年里经历了设建府、开埠、通商、租界、鏖战、光复、解放等一系列的历史事件，终于在20世纪成为中国当之无愧的第一大城市，以外滩-陆家嘴为核心辐射四周，而松江、嘉定、青浦、奉贤、南汇等地区则成了上海的“郊区”。

在传统的城市规划语境中，郊区通常无法构成一个完整的城市单元，缺乏完整的公共服务体系，不具备独立的城市功能，不但发展依赖于主城，还甚至会被主城“抽血”。嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等“郊区”尽管一直在上海“都市圈”里，但开发强度从来都不高。

在改革开放后的四十多年里，“主城-郊区”的配合让上海作为一个整体获得了惊人的发展速度，但长期的“郊区”定位让松江嘉定们倍感约束，而“主城”的人口空间密度却在不断逼近红线，交通拥堵、房价高企、公共资源紧张等“大城市病”让上海的发展空间日渐逼仄。

换句话说，尽管上海的城市发展速度和质量首屈一指，但仍然面临跟其他城市一样的问题，那就是：城市的发展格局不平衡，城市的潜力挖掘不充分。

上海一直在试图提升对新城的定位。在2016年出台的《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》就提出松江嘉定等打造成为“长三角城市群综合性节点城市”，在2018年的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》也提到“突出新城的综合性节点城市功能”。

而在2021年提出的上海“十四五规划”中，首次把“独立”两个字加在了“综合性节点城市”之上。这意味着这一次的“五大新城”建设，不是陈旧规划的旧瓶新酒，也不是周期往复的城市更新，而一次真正的“独立”新城建设——上海的“郊区”们终于迎来了梦寐以求的发展破局点。

在21世纪的第三个十年来规划“新城”，蓝图上必然要拥抱时代的变量。

事实上，在出台“十四五规划”的2021年，上海发布了一系列非常“垂直”的城市规划文件：《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》和《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，明确提出推动上海这座城市在经济、生活和治理三个方面全面数字化转型。

数字化就是时代最大的变量，就如同排水管道之于1850年代的城市、铁路和火车站之于1900年代的城市、汽车和高速公路之于1950年代的城市、通信基站和光纤网络之于2000年之后的城市一样。无论是建设新城，还是翻新老城，在当前的时间点都避不开“数字化”这三个字。

如何把“新城建设”和“数字化”糅合在一起，这是一份全新的课题，也是一份全球其他城市亟需答案的课题。答卷的执笔者，是上海。

巴西利亚的案例告诉我们：没有哪个乌托邦的城市，能够严格按照预言家的设计来建造。

人类不断创造出新的事物，也敢于拥抱新的事物，但就像盖茨的那句“人类总是高估一年内的变化，而低估十年内的变化”，我们不可能穿越时间在当前的某一个时间截面把新事物未来几十年的影响给描绘出来。对于城市规划者来讲，对预测的“过度自信”往往会带来挫折。

简·雅各布斯（Jane Jacobs）在1961年的《美国大城市的生与死》一书中，就提到了对当时追求低密度的美国城市规划学界的批判。几十年后规划学界才意识到作者是对的，美国的城市正在为低密度的“理想”而支付昂贵的代价，人们重返高密度且更有活力的大城市。

因此在2021年12月，上海发布了长达3万字的《上海市新城数字化转型规划建设导引》，其关键词就在文件标题里：导引。

所谓的“导引”，并非是条框明确的行政指令，而是一份基础的“建设手册”,涵盖商圈、文旅、出行、社区、公共服务、产业经济等多个方面。显然，编制者的初心是为新城的数字化建设给出详尽的“How”，根据这份手册，新城的每个数字化场景都能找到落脚点。

这种“姿态”显然适用情况各不相同的五大新城。松江、嘉定、青浦、奉贤、南汇五大新城的发展轨迹各不相同，形成的特色也有很强的差异化，比如嘉定的汽车产业强项、青浦对接长三角的便利、松江的G60科创走廊、奉贤的产业聚集、南汇的临港高端装备制造等等。

因此《导引》中结合五大新城的独特性，因地制宜地给出了“一城一特”的数字化转型发展路径参考，比如嘉定新城的“未来出行城市”，青浦新城的“长三角数字新干线”，松江新城的“数智科创城”，奉贤新城的“数字江海”，南汇新城的“数字孪生城”等。

上海过去这些年里积累了深厚的数字化能力。比如率先建成“双千兆宽带城市”，全国首个人工智能公共算力服务平台，新型互联网交换中心和海底光缆中心、备受赞誉的“一网通”和“随申码”等……如何统筹、打造、用好这些“数字底座”，是数字化转型过程的应有之意。

统筹、开放、指引，便是上海新城数字化建设的基本关键词。这份充满了“赋能但不添乱”的文件，暗合了上海的城市精神。

但《导引》也没有掩饰野心，里面提到了：“支持五个新城立足独立的综合性节点城市定位，聚焦数字底座建设、数据开放利用、数字技术创新、行业转型赋能四个方面，因地制宜、各扬所长，全面提升城市竞争力和辐射引领力，成为上海国际数字之都建设的品牌窗口。”

新城的数字化经验辐射全市，上海的数字化经验辐射全国，中国的数字化经验辐射全球，这是一张合格答卷应该具备的野心。

日本作家村上春树曾经这样评价东京的生活：

“即使收入成倍增长，地价的增值却远高于它，人们买不起工作单位附近像样的住房。他们的家远在郊外，每天花费一个半到两个小时，挤在令人窒息的满员列车里上下班，为了偿还房贷加班加点，消耗宝贵的健康与时间。”

城市是一项古老的工艺，是将人集中到一起并展开密集而有效劳动分工的基础设施，这种基础设施会提供便利的公共服务，也会带来痛苦的“用户体验”，因此，人类对城市的吐槽永远不会停歇，但人类对城市的依赖和对城市边界的拓展也永远不会停歇。

上海的城市边界拓展，就是当前这座3000万人城市案头上最大的课题。

上海交大教授陆铭在今年年初的一场政协会议会议上呼吁：上海当前面临老龄化、少子化、劳动力紧缺、劳动力成本上升、城市之间竞争激烈等一系列挑战，建议上海挣脱郊区新城建设的发展约束，对应届高校毕业生大幅度降低落户门槛，人口也应该突破上海行政边界。

这些呼吁都在慢慢变成现实。2021年10月上海市发布直接落户的新政：凡在上海“五个新城”和自贸区新片区就业的上海市应届研究生毕业生，不必“打分”，符合基本条件就可直接落户。这是上海户籍政策几十年以来最大的放宽——上海已经在用实际行动来突破边界。

而数字经济，本身是为了克服距离、突破空间的边界而生。上海紧抓“数字化”来实现城市的全面转型和突破，显然经过了深思熟虑。

比如在行政办事这个领域，上海的“一网通”已经涵盖上百项行政服务，昔日那些要跑多次的事项在手机上就能解决，各区甚至在“随申办”上面开设属于行政区的“旗舰店”，比如静安区的“旗舰店”里就有79项在线办理服务，仅“健康静安”上就实现了1年近百万次服务。

因此，数字化之于“五大新城”建设的意义，以及之于上海本身突破边界的意义，其重要性不言而喻。

当然，再重要的工具，也只隶属于“器”的层面。什么是城市规划的“道”？其实还是那四个字：以人为本。无论是巴西利亚还是昌迪加尔，在自上而下的规划时都丢失了对“人”的关注，让城市蓝图变成单纯的建筑师和政治家的挥毫之地，最终的教训是惨痛的。

因此在《导引》中，我们看到上海的规划者们把人本理念放在了“价值共识”的第一条：坚持“以人为本、为人建城”的发展理念，积极回应市民对高品质数字生活的期待……创造面向全龄人口的数字化美好生活体验，努力成为人民城市建设的实践者和领跑者。

坚持以人为本的数字化和新城建设，就一定能实现谋篇布局者们的初心:人民的城市人民建，人民的城市为人民。