草原上我淚落如雨：蒙古高原的環境保護與工礦開發
「这才是空气该有的味道啊！」图为西乌珠穆沁旗。 图／新华社
内蒙古有个网上流传的笑话是这么说的：有个北京人开车到内蒙古，一下车吸到草原清新的空气之后就昏倒了，众人见状忙着过去抢救，却不见那人有好转的迹象。随救护车来的医生下车看了一眼之后，不慌不忙地把呼吸器的另一端接上汽车排气口。吸了废气之后，那北京人立刻醒过来，喊着：「这才是空气该有的味道啊！」
蓝天、白云，以及清新的空气一直是大众媒体对内蒙古草原的印象之一。事实上也是如此，根据中国网友自行抓取各方数据综合整理而成的中国空气质量在线监测平台，即使在内蒙古工业化最严重的城市包头市，自2013年12月至2017年2月为止（共39个月），仅有17个月「轻度污染」，其余月份均为「良」；而同时段的北京，则有27个月的「轻度污染」及5个月的「中度污染」。虽然这数据有「被美化」的嫌疑，但透过城市间的比较，仍然可以看出地区间的差异。也因此，每年7、8月草原气候最舒服的时间，总会看到许多北京、上海等大城市来的车队在草原上穿梭，享受着「让人在天涯海角也从不能相忘的草原清香」。注1
随着蒙古高原丰富的天然资源被开发，传统放牧/畜牧业届时将无以为继，导致蒙古族的传统文化面临危机，甚而造成各种社会问题。 图／法新社
然而，在光谱的另一端，主流的环境论述也常把蒙古的戈壁沙漠描述为沙尘暴的源头，「天苍苍，野茫茫，风吹草低见不着娘」此类对内蒙古沙尘暴的描述，自上世纪80年代起开始在中国媒体的环境论述中出现，特别是每年春季北京如果遭遇沙尘暴的袭击，「西伯利亚的风和内蒙古的尘」往往被描绘为罪魁祸首。也正是在这样的论述基础上，自上世纪90年代起，中国政府先后投资超过7千亿人民币，推出「三北防护林工程」、「京津风沙源治理」、「退牧还草」等生态工程政策，希望在内蒙古地区「把草种回去」、「把森林养起来」，从而减缓草原沙化的趋势，避免内蒙古的沙尘危及华北地区的环境。
从气象科学的角度来看，并不难解释造成蒙古环境论述两极化的原因。蒙古高原开阔坦荡，且位于西伯利亚高压的上风处，一定程度的空气污染会随着季风被吹散到其他地方，特别是冬季，即使烧煤取暖造成了严重的污染问题，但冬季也是西伯利亚—蒙古高压南下之时，因此当地得以保持一定程度的空气品质。然而，与此同时，蒙古高原的气候严寒干冷、地形多为干燥剥蚀的砾质/砂质残丘，水份不足以涵养森林，水土保持仅能依赖旱生的中温带草本植物。一旦草原因为工业开发而被破坏，随着西伯利亚—蒙古高压南下，飞沙走石就会形成沙尘暴，影响华北平原。
成也高压，败也高压，但此现象背后无可回避的事实是，长期以来，「草原像母亲一样包容一切」的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动体制对草原上各种天然资源无限开发的论述中。然而，随着生态环境破坏程度加剧和生态系统服务功能的丧失，人们才发现，工业化过程中所带来的各种开发和资源的过度取用，暴露了蒙古草原生态自身的脆弱性，而此脆弱性也进一步在环境问题上危及其他其他区域。
「天苍苍，野茫茫，风吹草低见不着娘。」在光谱的另一端，主流的环境论述也常把蒙古的戈壁沙漠描述为沙尘暴的源头。 图／中新社
中国若遭遇沙尘暴，沙尘暴的袭击，「西伯利亚的风和内蒙古的尘」往往被描绘为罪魁祸首。 图／路透社
从社会生态学的角度来看，人类对自然界过度开发所造成的后果，会进一步反映在劳动分工所创造的阶级等级差异中，由社会上的弱势群体来承担。因此，工业化所带来的GDP成为国家及企业经济成长的助力，但草原开发所带来的环境生态问题，最终却由世居当地的牧民来承担。尤有甚者，细观上世纪90年代起在内蒙古推动的生态环境工程及「生态补偿」的政策实践，便不难发现，环境治理政策的操作反而带来更大的社会问题。
以「退牧还草」政策为例，自2003年7月颁布《退牧还草和禁牧舍饲陈化粮供应监管暂行办法》起，中国政府在内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川、西藏、宁夏、云南8个省区和新疆生产建设兵团启动了退牧还草工程。通过围栏封育、休牧和轮牧等方式，对近667,000平方公里（约48倍台湾的大小）的退化草地进行恢复工程：禁牧或休牧的牧民依其草场大小给予草场补贴，并给予圈牧的牧民饲料粮补贴。其后，基于2002年修订的《中华人民共和国草原法》，中国政府进一步透过2005年的《关于进一步完善退牧还草政策措施若干意见的通知》以及2007年的《全国草原保护建设利用总体规划》两纸行政命令，一方面要求各省/自治区加强落实「退牧还草」的政策实践，另一方面则开始引入「生态补偿」的概念，要求在草原从事工矿开发的企业基于污染者、破坏者、获益者付费及保护者获利的原则，给予当地牧民适当的金钱及生活补偿（如给予安置住宅或安排工作等），以加大企业开发草原矿产的成本，避免牧民因环境破坏而无法生存。
在内蒙古推动的生态环境工程及「生态补偿」的政策实践，环境治理政策的操作反而带来更大的社会问题。 图／美联社
这也就是说，中国政府一方面以保护草地为名禁止在草原上生活了数十代的牧民继续放牧，另一方面则以「加强建设、合理利用」为理由，容许区外来的企业持续开发脆弱的草地资源，只要这些企业能够给予牧民一定的补偿。在「土地国有制」及「计划经济」的体制下，许多资源利用与分配不仅官方说了算，也往往以「经济利益最大化」为主轴，缺乏对「社会利益及环境利益合理化」的诸多考虑。其结果，导致地方政府持续引入外来企业开发矿产资源，以提升在地经济发展及GDP成长；而企业则将补偿款当作合理开发环境资源的「赎罪券」。至于牧民，虽然一开始试图把土地当作生财的工具，向企业索要赔偿款，但后来遭受环境污染之苦后，则投诉无门，造成许多社会问题。最后，不仅生态没有治理好，更进一步将环境问题衍生成为社会问题。
内蒙古自治区东边赤峰市克什克腾旗的天然气开发就是一个很好的例子。2009年大唐能源化工有限公司进驻当地开发天然气，以弥补北京地区天然气总量供给不足的问题后，使得本就存在草场边界问题的村子一下子沸腾了起来。牧民们发现，草场并不仅仅涉及放牧，还是寸土寸金、可以兑换金钱的土地，于是，村长与村民的草场面积矛盾、村民与村民间的边界矛盾，以及村与村草场边界等历史遗留问题全部因此而暴露出来。
早期人民公社时期，蒙古草原上的草场分配是以村为单位的生产队为分配主体的，各村分配得到的土地依传统游牧文化的习惯再分为夏草场和冬草场，以避免过度耗费草原资源。改革开放之后，村长开始将村的集体土地分配给各户牧民「经营使用」（土地所有权仍为国家所有），但有些村落仅开会口头分配，未登记确认使用权的归属（确权），导致日后衍生出各种问题。虽然克什克腾旗政府2014—2015年间开始进行草原确权的工作，以解决相关问题，但据当地村民的说法，划分草场的过程中村长以权谋私，给自己划的草场达3000—4000亩，而一般牧民却只能分到几百亩的草地。
中国政府一方面以保护草地为名禁止在草原上生活了数十代的牧民继续放牧，另一方面则以「加强建设、合理利用」为理由，容许区外来的企业持续开发脆弱的草地资源。图为呼和浩特。 图／路透社
内蒙古自治区西边的包头市达茂旗也存在着类似的问题。2013年禁牧休育之后，当地草原局规定每户只能圈养40头羊，其余禁牧的土地则依各家草场大小给予每亩6.5元人民币的补贴，导致原来在冬夏草场间游牧、没有草场私有观念的蒙古族牧民开始买围栏圈地，以确保自身领取禁牧补贴的「权益」。至于其他因铁矿开发而被迫离开土地的牧民则失去了赖以为生的草场，拿着企业的污染赔偿款搬迁至城镇里的移民区闲荡度日。笔者2014年于当地进行考察时，就遇到一位蒙古族老婆婆，她原本住的家被征用为铁矿开发区，婆婆于是拿着征地的贴偿款（每亩地当年按326元人民币征）在附近的城镇买了房子住，每年则固定领取15,000元人民币的环境污染补贴费过活，据她描述与她同经历的年轻人生活：
失去草场、搬到城市的年轻人造成了新的社会问题，而土地未被征收，留在草原上放牧的牧民们则承受着工矿开发带来的环境污染，特别是那些生活在矿场周边，但其草场并未被划入污染赔偿范围的牧民们。像赤峰市的好鲁库镇距离大唐公司的厂区所在地约10公里，当初并未被划入影响区域，但大唐公司常年不间断地排放臭气，让当地牧民近几年开始出现剧烈头痛、胸闷、恶心等症状，当地有位牧民就宣称，他在2016年夏天因为长期吸入臭气而失去了嗅觉。因此，当地村民接受访谈时情绪总是异常激动，说多次找政府都没人管：
留在草原上放牧的牧民们则承受着工矿开发带来的环境污染，特别是那些生活在矿场周边，但其草场并未被划入污染赔偿范围的牧民们。 图／新华社
除了空气污染外，水污染问题也导致牧民们赖以为生的畜牧业无法维持。据克什克腾旗当地一位牧民说，「（大唐厂区）西北侧有一个深坑，2013年起污水就直排深坑，有时放羊路过，羊去喝污水，有时候都掉进去了，都得去捞。」另一位村民则说：
污水检测之后，自2014年12月起，大唐公司开始向厂区周边的牧民免费配送纯净水，每三天送水一次，每2人每天可以配得约19公升的桶装水。此举等同于间接告诉牧民，当地的水不能再喝了。但人有免费的纯净水可喝，牧民们养的牛羊却仍然只能喝被污染的水，导致当地羊只被城里人戏称为垃圾羊，价格也随之下跌。
牧民们养的牛羊却仍然只能喝被污染的水，导致当地羊只被城里人戏称为垃圾羊，价格也随之下跌。 图／路透社
事实上，克什克腾旗下辖的多个村庄村民都曾因为臭气、牧草污染、蒸发塘污染等问题多次找旗政府、大唐公司理论，但最终都以「没有污染」的答复而无奈放弃。
如有机会深入考察内蒙古地区的工矿开发，便会知道，正在克什克腾旗与达茂旗草原上发生的环境问题并非个案，它们如实反映了蒙古高原环境的脆弱性与治理的急迫性。然而，近几年来随着全球化的推进，内蒙古地区承受的环境问题逐渐扩散至周边其他国家，像中国政府力推的「一带一路」便也是以「经济利益最大化」为主轴策略，试图通过连接中俄蒙的高速公路及铁路来拓展三个国家间的天然气及石油开发，进而打通中俄蒙三国的经济走廊，中国国务院总理李克强去年7月访问蒙古国时便宣称，要让中国的「一带一路」可以和蒙古国的「草原之路」计划相对接。由内蒙古的环境治理经验不难想像，随着蒙古高原丰富的天然资源被开发，传统放牧/畜牧业届时将无以为继，导致蒙古族的传统文化面临危机，甚而造成各种社会问题。
内蒙古自治区与蒙古国虽然分别隶属两个国家，但同处于蒙古高原，也同样承担着草原脆弱性带来的自然及人文环境影响。无独有偶，两地今年都因寒害注2而导致了二十多年来最严重的空气污染问题。这些现象并非随机发生，它们是一个警讯，提醒着两国政府必须更加全面地从人文、社会、经济，及自然科学的角度思考草原开发问题，以建立永续发展的环境政策。
内蒙古自治区与蒙古国虽然分别隶属两个国家，但同处于蒙古高原，也同样承担着草原脆弱性带来的自然及人文环境影响。图为蒙古国民众在首都乌兰巴托市中心的成吉思汗广场上，抗议空污问题。 图／美联社
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