观念平台－统筹税款与税收分成应兼筹并顾

图／本报资料照片

台湾在1997年修宪冻省，1998年将省移出地方自治团体地位，1999年相应修订财政收支划分法（简称财划法），将原本属于省税及直辖市税的营业税，就此划归国税；并且结合其他多项国税之税收，由中央来统筹分配，有其历史背景。也因其属权宜之策，在分配上又缺乏公认的标准，以致问题争议始终不休。

回顾过去财划法的修法过程，自1951年至1998年前，一共修正了十次；然自1999年的修法至今，一次都没有完成修法程序，其中原因耐人寻味。或许是因为在早期一党独大时代，修法的交易成本低；而在民主政治与政党轮替下，中央与地方执政往往不属于同一政党，沟通、协调、达成共识的交易成本高，又缺乏修法的足够诱因与压力，故而长期延宕至今。

■财划法25年未修，财政收支局面与行政区域划分严重脱节

财划法已25年未修，然其密切对应的行政区域划分，却经过多次修法，已由「2都21县市」，演变成「6都16县市」的格局。在此发展路径下，财政收支局面与行政区域划分格格不入、严重脱节。虽然财划法势在必修，以往并多次提出修法原则，标榜类如「财源只增不减」、「钱权同时下放」、「划一分配基础」、「强化财政努力」、「落实财政纪律」等，多属政治口号；真正重要的，就是要明确决定中央统筹税款的适当规模及具体合理分配方式，却普遍缺乏共识。

行政院长卓荣泰在今年6月初指出，2024年的统筹分配税款为4,043亿元，一般补助款为2,303亿元；两者合计为6,346亿元，言下之意，中央已很照顾地方。在此同时，立法院举办的财划法公听会上，会议主席调查各县市政府对统筹分配税款之期待，加总至少需再增加2,575亿元。未来若将一般补助款并入统筹分配税款中，则以上三者合计约8,900亿元。然这只是地方对中央统筹税款大饼的需求面企盼，或多有膨胀之虞。而在对应的财源供给方面，未来修法若将扣除统一发票中奖金额后的全部营业税收，以及所得税、货物税收各10％纳入，合计近约8,000亿元，当可「做大」统筹分配税款大饼的财源。

至于分配指标，本质上应从核实弥平基准收支差额着手，并辅以其他自提有利指标来分配。8月初财政部召集22县市地方政府开会，会中各县市提出多达80项对己最有利的指标，后经财政部缩减至52项，其中人口数、土地面积、营业额、农林渔牧人口及工业人口是较具共识的项目。然欲形成能被各方接受的分配公式，所需付出的协商、沟通等交易成本极高，有待各方继续努力。

■「中央集钱」与地方政府「吃大锅饭」现况必须矫正

其实，中央统筹分配税款制度的存在，规模被不断地要求愈做愈大，反而益增中央的控制力，在本质上就是一套「中央集权」制度；地方政府也习于「白吃午餐」与「吃大锅饭」，产生「道德危机」及依赖心理。如此很难摆脱「大家长vs.败家子」的困局，严重打击资源配置上的公平与效率。故就国家长远发展言，若将财划法修法重点置于统筹分配税款上，诚属画错重点，而是应从根本上、全面性的检讨各级政府职能与对应财源，做适当的划分与配合；进而确认基准财政收支项目及短差金额大小，决定统筹税款的合理规模，用以「调剂财政盈虚」，以期达到「水平均等化」目的。

对于「垂直均等化」问题，更是不容轻忽、亟需改善。由财政统计资料可知，近年来中央对地方政府的收入比约为7.5比2.5，远高于冻省前约6比4，具体呈现「中央集钱」现象。由于绝大多数县市政府既有「自筹财源」根本不足以支应人事费，显得地方财政体质孱弱问题严重。倘其税收来源仍持传统观点，将财产税及一些小税（例如印花税、娱乐税）划给地方；相对的，税基大、具成长性的税划归中央（例如所得税、营业税），自然不利「府际财政」合理发展，故需大刀阔斧改革。

为期矫正或纾解中央统筹税款制诸多缺陷，从规模上降低地方对该制的依赖性，发挥财政分权精神，就应合理强化税收分成制度，对当地创造税源、税基所征得的所得税、营业税、货物税等，以一定比率（例如2成或3成）直接分成给当地政府，提供招商引资诱因，以期共享经济发展成果。而在统筹分配税款与税收分成制能够适当搭配下，对于真正弱势、贫瘠、无力改善地方财政的县市，由中央提供特别或专案补助，助其发展当责无旁贷。