工商社论》统筹分配税款不应成为县市合并升格的诱饵

工商社论

日前新竹市长林智坚抛出「大新竹计划」，建议新竹县、市合并升格，引发一番热议；是否为了争取更多的统筹分配税款，也引起多方关注，其间复杂关系值得探讨。

首先，县市是否应该合并，须在「合则两利」的原则下，产生「一加一大于二」的综效（synergy）。就以新竹县、市拟议合并为例，因地属科技重镇，尤其是科学园区的存在，提供大量就业机会，促进产业升级，替国家创造巨额外汇与财税收入。若是能让县、市合并，事权统一，彰显共同生活圈的精神，科学园区之行政区划不再分属县、市政府管辖，将更助于资源整合、产业与经济发展。倘若县市合并合乎国家整体利益及社会成本效益评估准则，纵使遇到瓶颈，也应力求突破。

其次，县市合并成为直辖市，需要一定的最小人口规模。依照地方制度法第4条规定，人口聚居达125万人门槛，方可能升格为直辖市。问题在于此一门槛之决定，有无理论上及实证上的基础？当前议论中的新竹县、市合并升格案，其人口合计数只有102万人，并不符合升格资格。故而有政治人物建议修订地方制度法，迳行将直辖市之门槛下修至100万人。然而，县市合并升格，应发挥规模经济效益，要有客观、合理的人口数认定标准，实不应透过政治力任意更张。

第三，依据地方制度法第4条，除了规定人口聚居需达门槛外，且在政治、经济、文化及都会区域发展上，有特殊需要之地区得设为直辖市。然而此项规定并不清楚。由于升格须经行政院核定，就应要有严谨作业过程与具体评估办法，其评估内容包括公共服务成本与品质、行政效率与协调成本、资源配置效率、产业发展与分工、劳工就业、都市发展、社会网络、生活圈运作、教育与文化、交通建设、医疗服务、社会福利、垃圾处理等方面；切不要沦为纸上作业、虚应故事。

第四，台湾需要几个直辖市（俗称为「都」），是个具争议性的问题。早期曾规划有北、高两都，乃至于北、中、高三都，其在平衡区域发展上，大致可以理解。如今台湾已有六个直辖市，俗称「六都」；新竹县、市企图合并升格为直辖市，就将成为「第七都」。台湾需要那么多个「都」吗？或许有些人是为了选举及政治前途考量，行政官员也会因职等提高而升官加薪，但不宜以个人利益扭曲重大决策。

第五，县市政府争取升格，基于财政现实的考虑，就是寄望能够分配更多的统筹分配税款。现行财政收支划分法因牵涉到各方利益，已经二十年无法修订，仍然停留在北、高两市的框架上；但是中央统筹分配税款分配办法则是每年公布，尤其在五都升格时，更是大幅修订分配比率。回顾2001年9月公布的办法，除了6％为特别统筹税款外，普通统筹税款在各级政府的分配比率：直辖市为43％，县（市）为39％，乡（镇、市）为12％。到了五都局面形成时，2010年9月修正为：直辖市为61％，县（市）为24％，乡（镇、市）为9％。由此可见，升格为直辖市，就能参与分配那块税收大饼，财政诱因的确很大。至于目前的分配比率，则是自2014年6月起，6个直辖市拿61.76％，16个县（市）分24％，198个乡（镇、市）分8.24％。

第六，现行统筹税款分配的方式，对努力开发税源的县市实在并不公允。就以新竹县市为例，境内有科学园区的厂商，提供就业机会，创造丰富的营利事业及个人综合所得税，则是完全上缴中央，相对却分到过少的统筹分配税款，自然心生不平。据新竹市长林智坚表示，新竹县市一年创税总计1,900亿元，但统筹分配税款只占不到4％，凸显财政努力与税收分配上的不对称现象，自然成为争取升格的主因。

第七，就资源分配的公平性言，目前六都得到六成以上的统筹分配税款大饼，而有竞争力的县市更是企图晋升为直辖市，加入竞食大饼的行列。如此趋势发展下去，其他贫瘠县市只能分食剩下的鸡肋；必然助长资源分配不均、城乡差距扩大，形成「富市」与「穷县」对立之极化现象，值得深思。

最后，统筹分配税款旨在弥补地方政府基准财政收支短差，自然不应因所属地方政府层级不同而有差别待遇。然而目前的分配方式，则是独厚直辖市，故而提供县市合并升格的不当诱因。未来在统筹税款之分配上，直辖市与县市（乡、镇并入县市）应立于同等地位，以客观、划一的公式来分配，其中除弥补基准收支不足外，且能多元、周延的纳入代表各地方特色的指标，并且赋予适当的权数，而非对不同层级政府采取不同的分配方式，以期维护分配方式在行政层级关系上的中立性。至于县市应否合并与升格，不应受统筹款分配方式不同而影响应有决策。