解构城投“名单制”
本报记者 石健 北京报道
“一方面在债务管理上要控增量、盘存量，另一方面则是提升自身非政府来源的‘造血’能力。”近期，在谈及“名单制”话题时，不少城投公司给出了回复。
根据知情人士透露，2023年6月，各省份曾向国务院提报了融资平台名单。2023年9月，财政部向交易所、交易商协会下发了地方政府融资平台名单，涉及近4000家主体。在融资方面，名单内的主体仅能够借新还旧发债，不能新增融资。对于名单外的国企，需要进一步穿透公司股权，并结合公司业务、当地债务风险等级等情况确定融资用途：如果被认定为城建企业且城投企业财务指标较差、处于高风险区域，则只能发债用于借新还旧，未处于高风险区域且财务指标较好优先用于借新还旧，同时也允许新增债券发行；如果被认定为普通国企，则可以新增融资。
《中国经营报》记者在采访中了解到，面对2023年年末流出的这份只能借新还旧融资平台名单，很多城投公司在积极寻找应对之策，以期畅通融资渠道，实现平台健康发展。
“名单制”背后，城投公司如何在化解债务的同时兼顾融资畅通？城投公司满足哪些特征可以退出“名单制”？上述问题值得关注。
非政府来源“造血”
“等是解决不了问题的，只能想方设法打造新的产业化主体。”谈到“名单制”的问题，河南一家城投公司负责人说出了内心的想法。
方达咨询相关研究员亦表示，针对无法新增融资的地区，名单内有着官方借新还旧的政策支持，重点以存量债务化解为主。
对于城投公司而言，这既是难题，又是突破。在多位城投公司负责人看来，如果自身在名单之中，未来在融资方面确实有所限制。但是，这也同样倒逼城投公司通过转型来实现非政府来源的“造血”功能。
在新乡国有资本运营集团有限公司（以下简称“新乡国资集团”）有关负责人看来，非政府来源“造血”功能即加快经营性、产业性的业务布局。“在资产、收入、利润三方面满足‘335要求’。具体来说，非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%；非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%；财政补贴占净利润比重不得超过50%。”该负责人表示。
不过，在强化非政府来源“造血”功能方面，各地亦存在差异。存量资产盘活，仍然是很多城投公司寻求突破的关口。
最近，公共数字资源资产化成为很多城投公司关注的热点。其中，南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司全资二级集团南京公共交通（集团）有限公司（以下简称“南京公共交通集团”）于2024年1月成功完成约700亿条公共数据资源资产化并表工作，成为江苏省首单城投类公司数据资产评估入表案例。
对此，南京公共交通集团有关负责人说：“加快存量国有资产清查盘活，除了传统资产外，更加注重创新型资产包装整合，以及特许经营权盘活，从‘资产端’‘收入端’综合强化平台公司财务指标，提升市场化融资能力和可持续经营能力。”
自2024年以来，地方国企整合重组的脚步仍未停歇。山东省烟台市启动市属企业新一轮优化整合，提出市管一级企业数量由19家调整压减至“9家市管+3户市直”，并将组建烟台交通集团等新国企。这是自2019年之后，烟台再度对国有企业进行的大规模整合。2024年1月29日，珠海市国资委召开珠海市属国有企业重组整合大会，宣布启动新一轮国企重组整合行动。按照重组重整计划，珠海市属国企将由13家减少至10家。
对此，方达咨询有关研究人员表示，通过2023年以来的一系列监管动作和政策形势变化，可以看出，城投公司的融资环境趋紧，不少城投公司的融资难度进一步加大。尤其是“名单制”下发后，哪些城投公司在名单内成为大家关注的焦点。名单内的城投公司无法新增融资，只能借新还旧；名单外的城投公司需声明为市场化经营主体，风险自担，而且面临“闯四关”、资产收入结构调整、从严审批等多项要求。加上各地严控城投公司的融资成本，优化融资结构，规范甚至禁止金交所产品、信托、融资租赁等各类非标业务，城投公司的融资难度进一步加大。故此，城投转型、拓展新的板块已经迫在眉睫，只有通过强化非政府来源“造血”功能，才能实现城投公司的健康运营。
新旧名单
事实上，“名单制”已非首次出现。
2018年8月，中共中央、国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）要求地方政府在5年至10年内化解隐性债务。
有业内人士表示，基于以上背景，监管部门开始了新一轮的新增地方政府隐性债务摸底化解工作。经过两轮的地方政府存量债务甄别认定工作，逐渐形成了财政部口径下的“融资平台名单”，此名单的设置旨在理清地方政府与融资平台的关系，动态收集融资平台债务和政府中长期支出事项等相关信息，通过对融资平台进行名录管理和中长期支出事项风险评估，以有效控制地方政府债务。
2021年7月，原中国银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监〔2021〕15号），进一步明确了政府融资平台认定标准为财政部口径下的名单而非银保监会口径下的名单。文件提出“银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台，根据查询结果实施分类管理”，并指出“各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜”。
2023年下半年，我国开启新一轮地方隐性债务化解工作。7月24日，中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。9月，国务院下发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号），拟对地方国企及融资政策进行分类管理、区域与品种进行差异化约束。文件要求金融机构支持化解存量风险，同时明确了重点省份及融资平台名单。
多个政策、文件密集出台之后，一份新的名单出现。
对于新旧名单的差异，有业内人士指出，由于此前很多名单已经转型宣布退出政府融资平台，加之很多城投公司完成了重组等工作，致使这份名单和此前原中国银保监会口径下的融资平台名单以及财政部口径下的地方政府融资平台债务及中长期支出事项监测平台名单存在差异。
对于为什么设置这份新名单，有业内人士认为，监管机构可通过“名单制”，摸排地方债务情况，对高风险平台进行重点监控，同时设立完备的动态调整机制，根据实际情况调整名单，跟踪退平台主体的后续发展情况。
在多位城投公司负责人看来，名单中的城投公司，新增融资会有一定约束，发债限于借新还旧，但是也会进一步推进不符合要求的城投企业市场化转型、符合要求的城投企业隐性债务显性化。
中泰固收研报显示，截至2023年12月31日，共有2151家主体发布“退平台”公告，2015年和2023年融资主体退平台数量达到高峰，分别为823家和677家。从省份来看，江苏省、浙江省和山东省披露为退平台主体数量较多，约占整体的46.68%。对此，有业内人士认为，未来或将迎来新的“退平台”潮。
采访中，不少城投公司关心“名单制”的更新频率，为此，有业内人士向记者透露，参考此前的隐性债务名单，按年度更新进出的可能性比较大，且名单中的发行人数量大概率会随着化债政策的推进越来越少。
不在名单中的公司呈现哪些特点？记者梳理发现，一是债券募集资金用途中借新还旧占比较低的主体。特别是募集资金用途还能用于补流或项目建设的，大概率不属于名单内的城投。二是已披露退出融资平台的主体。自2022年以来发布公告退出融资平台的主体，尤其是一揽子化债方案后公告退出融资平台的主体，都不属于化债新形势下的名单内城投。三是集说明书披露为市场化经营的主体。形式上已不是名单内城投，但因交易商协会认为其业务、资产仍具城投属性，要求发行人在募集说明书中声明为市场化经营主体，资金用途也优先用于借新还旧。此类主体短期再融资风险可控，但实际上地方政府不对其债务有偿付责任，要对其进行信用资质判断，还是要看主体的经营偿债能力。