拉扯中的歐洲邊界：難民法案與疑歐派的抗拒

匈牙利总理奥班 （左）跟欧盟执委会主席容克（右）。 图／欧新社

文／尹子轩（香港The Glocal副总编辑）

德国总理梅克尔上礼拜振臂一呼，宣称德国将开放边境接纳难民，令德国由欧债问题中逼迫希腊的恶棍形象，摇身一变成为难民救主，为整个欧盟树立了道德榜样。

作为前东德人，梅克尔当然不可能忘记89年前，东德以及东欧人民摆脱铁幕，排队赶往自由西方的场景。现代欧洲，以至欧盟的成型，实质上也离不开苏联倒台以后，逃难到西欧的东欧人，作为经济劳动者所带来的贡献。吊诡的是，目前正是东欧国家，对难民展现最强悍的抗拒（同场加映 :【匈牙利现场】匈牙利为什么被视为新纳粹？难民潮、极右派，与族群爱憎变迁）。

欧盟创立的一个大原则，就是保障会员国间人口的自由流动；其目标之一为平衡各国劳动力的供求，而更重要的，是要打破欧盟各会员国之间的隔阂。直至今日，东欧移民依然为生育率低下的西欧，提供所需的劳动力。欧盟内部跨国婚姻的下一代，习于穿梭各国、是个拥有高流动力的世代，更本应成为对欧盟整体有归属感的「新欧洲人」。

不幸的是，虽然民族主义者以及国族政治，早已被经济全球化的浪潮远远甩在后面，死守国家壁垒的绝对民族主义者仍有顽强势力。正当欧盟及各会员国政府，持续在刺激经济，提供福利，以及维持国民收入间挣扎之际，其与民族主义者的冲突，自不可免。去年，欧洲议会选出史上第一个属于「欧洲」、而非单属于德法等会员国的欧盟执委会（相当于欧盟内阁）主席容克 (Jean-Claude Juncker)，然而固有的欧盟架构，与会员国间权力的不平衡和冲突，依然存在。

容克曾提案，为欧盟各会员国设立强制的难民名额；梅克尔的讲话，无疑注入了强劲的支持。不过，梅克尔的举动虽为德国赢取了应得的尊重，但在欧盟本身为了稳定共识而生的架构设计下，恐激起反对派抗拒，并令会员国间的分歧更趋撕裂。更不用说，梅克尔曾经指责容克的提案，不足以应付难民。

欧盟要解决今次难民危机，并长远改善内在冲突，必须让会员国和执委会先在短期内达成协议，接收定量难民进入国境进行暂时安置，接着须由执委会订立融合的基准，予会员国跟进。

▎容克的难民法案

相比起梅克尔的宣示，执委会主席容克的指令就被掩盖了。在欧盟政治框架内，执委会的权力，理论上应凌驾于欧洲国家元首的高峰会（与欧盟组织，由会员国内政大臣组成的部长理事会区分）。容克作为欧盟唯一可提出新法案的行政机关首长，他提出的难民限额法案，在欧盟立法架构里拥有绝对领导性 ; 欧洲各国元首虽然有权控制自己国家对欧盟法律遵从的程度，但却无权推翻执委会和欧洲普选出的欧洲议会，所订立的法案。

以欧洲立法程序来说，执委会的角色负责提案及监督，然后欧洲议会跟部长理事会便将各自就法案进行辩论，修改以及表决；所以，法案必须同时要在议会及理事会通过。实务上，执委会拥有相当于国家内阁的权力，能制订欧盟的所有立法方针。

欧盟法案亦有几个不同的层级，比如相等于欧洲法律，必须按字眼执行的欧盟规条（Regulations）、 第二级，由会员国制定执行方法的欧盟指令（Directives），以及欧盟指引（Recommendation）跟意向（Opinion）等无法律约束效力的分别。

今次容克提出的紧急难民案如果通过的话，在实际执行上属于第二类欧盟法案，一个代表「泛欧洲意向」（日前已被欧洲议会通过）的欧盟法案，会员国实际上没有不遵守的权利。但是目前该法案在部长理事会已经被延误许久，不耐烦的欧峰会首长图斯克（Donald Tusk）已经公布，将在下周召开峰会表决该法案。

有亲欧盟的图斯克和梅克尔的支持，本法案在峰会后通过的机会自然大增。但是，部长理事会本身独立于欧盟立法机关，所有的讨论决定都闭门进行，也没有约束力 ; 欧峰会现在所做的决策，不过是对部长理事会的越俎代庖，某程度上，更是对民主机制选出的欧洲议会，以及再由议会选出的执委会内阁的冒犯。在欧盟政制背景下，梅克尔的宣示，和之前被批评为以大欺小压榨希腊的表态一样，虽然可能让欧盟暂时渡过危难，但欧盟决策的争议，长远来看有增无减。

▎血统论与疑欧派的抗拒

全球化作为新世纪不可逆的潮流，区域整合已经成为在世界立足的必经过程，而区域整合永远始于人口流动。这一方面在欧洲尤甚，欧盟本身成立的目的和东欧及巴尔干地区的融入密不可分。

冷战时代虽然已经过去，但是欧盟不论是经济需求，还是基于人道主义考量，对移民政策的引领依然未变，变的衹有对象。在实际层面，欧洲一方面临近非洲以及中东，几个长期独裁或者战乱的国家；另一方面，难民不惜一切抵垒的态度，亦表明了欧洲不可能靠筑起高墙，解决难民问题。

当然，这个难民法案对欧盟以至欧洲，不免造成一些根本上的冲击。首先，收容难民隐含着「最终赋予难民欧盟国籍」的目标，这当然会被欧盟排外主义者反对。纵使在生育率逐渐贴近，甚至少于死亡率的西欧，移民是维持经济必须的劳动力，但在欧盟「人口自由流动」的原则下，难民以及他们的下一代，肯定会在欧盟内流动。换言之，难民衍生的社会问题，亦会扩散。

虽然这样的担忧，短期内浮现的机会不大（倒是有大量欢迎难民的活动），但坚持欧盟必须保持边界控制的国家或政党，一般都对难民有相似的联想：比如难民将褫夺「原居民」的就业机会，蚕食福利等等，甚至还有一些趋近极右民族主义的立场出现。

反移民、反伊斯兰的疑欧派人士，对梅克尔的难民政策极为不满。 图／欧新社

这些民族主义论述，不过是对历史无知的表现。当时铁幕随着1989年柏林围墙而崩溃，各种数字虽然不大统一，但保守估计，仅1990年就有多达四十万「血统上」的德国人从苏联进入当时的西德，在96年至01年间再有七十万；更早在阿尔及利亚独立战争以及去殖民地化浪潮后，法国仅阿尔及利亚一地，就已经接收了一百万难民。欧盟在过去数十年的繁华，亦有赖于这些移民。实际上，又有多少个国家，尤其是欧陆前殖民地宗主国家，可以证明自己大部分国民「血统纯正」？

血统论纯属于十九世纪的遗物，实际将这种思想移植到行政上会导致的荒谬，德国在上世纪三十年代已经经历许多。这次德国对难民展开双臂，未尝不是对其纳粹历史的反省。 幻想「单一民族国家曾经存在，也必须延续」的民族主义者，在欧盟框架下，对整体会员国有百害而无一利。其近则冒着无视萎靡经济需求，将移民消费赶往别处；远则冲击欧盟最重要的「自由流动」原则，令欧盟原本赖以繁荣的基础崩坏。

欧洲一体化在立法层面已经不可逆转，而像「难民法案」这类欧盟法案，亦已有机制去执行以及监督，但是欧盟各国的执行度，仍有极大差异；欧盟法案的执行率需要一个更大的框架去讨论。

回到难民法案来说，持反对立场的「疑欧派」在欧盟架构内势孤力弱。比如以英国保守党跟波兰法律公义党 (Law & Justice) 为首的欧洲保守党团，在751席的欧洲议会中仅占70席，不及一成。而反移民的英国首相卡麦隆，以及匈牙利极右派总统奥班，上次在对欧盟执委会主席容克的任命案中，投下唯二反对票，亦反映出他们在欧峰会微薄的影响力。

尽管如此，疑欧派却依然可以在本国就欧盟法案的执行阳奉阴违，对难民有莫大影响。而执委会除了通过欧洲法庭罚款并予谴责，此外束手无策。这样的情况对欧盟整体司法以至制度的健存都是不健康的。

▎拉扯中的欧洲边界

在容克法案就将通过的前夕，难民问题以及解决方案讨论的余地不多，只剩实际上执行的细节。但本案真正凸显出的问题是：欧盟的边界在哪里？毕竟，匈牙利可是「沿着塞尔维亚边境」筑起了高墙拦截移民。

欧洲一体化的矛盾，正是欧盟没有固定的边界。欧盟成员国的边界是欧洲的边界吗？（如此一来匈牙利可是把欧盟沿着巴尔干地区拦腰切断）申根地区和非申根地区的难民问题，又可否由一个限额法案（比如现在容克法案）解决？或许欧元区连绵不绝的困难已经给了我们答案。

更让人困惑的是，欧盟这样一个标榜平等的组织，能否容忍「次等公民国」的存在？巴尔干地区、希腊，以及东欧国家，是否在富有起来（指标是被允许使用欧元）之前，衹能作为与外间缓冲区存在？ 固然，作为绝无仅有的超国家政体，很多人只看到希腊堕落，却没有看见波兰、爱沙尼亚等小国，因为依赖欧盟而崛起 ; 而德国则依靠着欧盟，由分裂变成欧陆龙头。

欧盟的存在对各会员国来说，不论是经济还是政治上都是一个放大器 ; 但是同样地，它幅员的辽阔以及包含民族、国家的多样，都让欧洲政治无与伦比地复杂。即使今次在德国的祝福下，难民法案可能在欧盟通过，但是难民问题和其延伸的社会问题，依然会困扰着欧盟。本次危机对欧盟决策，以至欧洲人身份认同，都掀示了一些深层问题需要时间解决。对梅克尔来说，这次宣示已经为她和德国赢尽掌声，难民问题也在欧洲短暂的得到了舆论上的空间，但是接下来的发展，才是德国及整个欧盟真正需要下功夫的地方。

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