陆铭：向心城市与城中村 | 城中村和流动儿童教育主题研讨会回顾

2023年春运期间，亿万人的迁徙大剧重演。同时引起关注的，还有人们春节返乡置业需求上升。这不禁让人困惑，疫情三年后，城市的吸引力是否已经减弱了？当前我国人口流动的趋势究竟如何？城市对城中村与流动人口相关改革重点又有哪些？

于2022年12月29日举行的城中村与流动儿童教育主题线上研讨会，由广东省千禾社区公益基金会、招商局慈善基金会、上海联劝公益基金会、新公民计划、澳门同济慈善会北京办事处、上海真爱梦想公益基金会、深圳壹基金公益基金会（以上机构均为资助者圆桌论坛“流动儿童议题小组”成员，排名不分先后），联合“流动的中国”研究网络、广东省美丽关爱慈善基金会、禾平台共同举办，会上，上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭教授发表开题演讲——《向心城市与城中村》，可以作为上述问题的回答以及改革建议。

以下是陆铭教授的发言整理，经本人审定。本次研讨会直播回放，欢迎进入千禾社区基金会视频号收看。

核心观点：

·人口向沿海、大城市 （都市圈） 和中心城区的集聚，将是长期趋势。过去10年，中国城市化和人口集聚的速度在加剧。新冠疫情并不会逆转这个趋势。

·当前中国已经进入到以服务业发展为主的阶段，服务业的就业比重已经达到48%，而服务业的发展，整体上会进一步强化中心城市的人口集聚作用。

·城中村的存在为城市提供了便捷、便宜、多样的生活。城中村与周边社区的融合，更有利于推动外来人口在城市里的学习效应，助力他/她们实现个人收入和阶层跃迁。

· 理想中的城中村改造，应该是更加安全、包容、多样、平等的。“拆”和“赶”都不是长久解决问题的方式。

·适应当前人口流动和现代化趋势，我们要不断呼吁，加速深化户籍改革、土地随人口流动配置、加大流动儿童子女教育投入的改革进程。

陆铭教授新书《向心城市》

人口向沿海、大城市（都市圈）和中心城区的集聚，将是长期趋势

感谢资助者圆桌论坛的邀请。今天我是接了一个命题作文，主办方希望我在活动一开头把关于城市发展和人口流动的道理和规律讲明白。那我今天演讲的主题是“向心城市与城中村”，它来自我最近出的一本书叫《向心城市》，在这个书的封面上我讲了一句话：“中国正在经历一场经济和人口的空间大变局”。

从人口流动的方向来讲，我们通过对比第七次人口普查和第六次人口普查的数据发现，中国的人口仍然持续在从农村向城市、尤其是向沿海城市流动，再从小城市向大城市流动。有一些城市出现了人口从外围郊区和农村向中心城市、中心城区重新集聚的一种趋势。

那么这就需要让我们去想，人口流动为什么会呈现这样的趋势？以及这种趋势会不会长期持续？很多人都觉得这是个趋势是暂时的，认为中国的城市化已经发展到一定程度，接下来没有动力了，然后未来的趋势都是大家回老家。这种观点，在当前中国，仍非常流行。

图/人口普查数据分析：人口向沿海、大城市（都市圈）和中心城区集中（1）

图片来源/李杰伟等，“城市酷想家”

从数据上看是怎样呢？上图中表示的是“七普”和“六普”十年期间地级市和直辖市层面的人口变动。红色和黄色的地方为人口正增长，蓝色和绿色的地方为人口负增长。

大家可以看到，人口正增长的地区主要有两类：一类是沿海地区，尤其是京津冀、长三角、珠三角地区；再一类是中国中西部和东北的大城市周围，其中最为典型的是东北地区，除了长春、沈阳和大连以外，其他城市人口都是负增长的。

图/人口普查数据分析：人口向沿海、大城市（都市圈）和中心城区集中（2）

图片来源/李杰伟等,“城市酷想家”

如果我们再进一步看数据，一些地方已经出现了人口向中心城区集中的情况。例如最右上边的箭头是哈尔滨，我们看哈尔滨整个城市的人口其实是负增长的，但是哈尔滨中心城区的人口是正增长的。这种情况，我称之为“集中式收缩”。

今天人口的增长趋势可以从两个角度来概括：

第一，就是刚才提到的“分化”，就是不同地区已经明显分化出人口增长的区域和人口减少的区域，人口不断在向沿海、大城市（都市圈）和城市的中心城区集中。需要注意的是，其实每一个城市群内部，哪怕像长三角、珠三角，这些总体上人口大幅度增长的城市群，内部也已经分化成了人口增长的区域和人口减少的区域。在城市群的外围，比如京津冀地区的河北，长三角地区的苏北、皖南，广东的粤东、粤北、粤西，这些地区的人口也是负增长的。

第二，人口的增长趋势在空间上是有规律的。一个地方越是距离沿海地区近，越是距离大城市近，它的人口增长就越多。如果一个地方既不是沿海，又不是大城市附近，或者是在沿海地区但远离大城市，那么人口就是负增长的。

从数据上看，中国今天大约40%的地级市出现了人口负增长，其中一半是中心城区仍然能够实现人口正增长、外围是负增长，而另外一半连中心城区人口也是负增长的，外围更加不用说了。

这个趋势是会持续还是会逆转？这就回到开头的大家争论的问题：中国城市化速度是不是放慢了，城市化是不是要见顶了？我可以告诉大家，从数据上看，中国城市化的进程并没有放慢。在过去10年，人口向少数地区集聚的速度是更快了。其中最典型的还是东北，2000-2010年期间东北地区人口负增长200万，过去10年负增长是1000万。

图/亲子与城市的互动

图片来源/视觉中国

城市发展的分享、匹配、学习效应，加速了人口向城市的聚集

为什么城市人口依然在加速集聚？主要的原因，是现代经济的增长有一个高效集聚的空间分布特征。也就是说，经济增长必然带来人向城市的聚集。全世界范围之内都会出现这样的一个特征。因为城市在经济发展当中，存在分享、匹配、学习三个效应。

分享，不管在微观层面的企业投资，还是在宏观层面的城市基础设施和公共服务的投资，人口的集聚都可以去分摊这些投资的成本，可以产生更高的经济集聚效应。

匹配，是指在一个比较大、人口比较多的城市，雇员可以更加高效地找到适合自己的企业，企业和雇员可以比较高效地匹配。在经济学研究中，不仅在劳动力市场上存在这种匹配效应，甚至在婚姻市场上也讲到，一对夫妻在大城市找工作的时候，更加容易找到夫妻双方都满意的工作。在消费领域，大城市也有更好的、更加多样性的服务消费；当进入到一个经济发展比较高水平的阶段以后，人们也会因此到大城市去以满足自己的消费偏好。

另外就是学习效应。在经济学里讲到学习效应有两大机制。第一个机制是人力资本外部性。我们在大城市里生活，周边有很多大学生、高技能劳动者，就产生一种相互学习的效应，有时我们也称之为知识的溢出。

图/江苏理工学院2022秋季招聘会

图片来源/视觉中国

第二个机制是技能互补，这一点尤其重要。国内传统上有一种非常错误的思想，觉得我们可以用时间来换结构——大家认为，随着经济发展水平的提高，大城市的产业结构升级以后，对于所谓低技能劳动力的需求会下降。因此很多人认为实施户籍制度改革是没有必要的，只要再等一等，这些低技能的、教育水平并不高的劳动力就会离开大城市。

但是，经济学家们、包括我本人的研究充分证明：随着城市产业结构的升级，一个城市不同教育水平的劳动力之间是有强大的互补性的。这种互补性体现在：第一，在生产环节，即使在一个高技术的工厂里，也需要辅助性的岗位，比如保洁人员、保安人员。第二，在日常生活环节，一个城市人口的收入水平越高，越容易出现家庭生产的外包，比如原来在家自己做饭的，现在到外面去吃饭了，或者至少要叫个外卖。这样一来，在生产和生活两个环节，就同时产生了对教育程度并不高的劳动力需求。

“为什么外地人越管越多？”这个问题很多政府部门想不明白。有的地方实施了较强的人口管制政策，结果发现，如果行政力量真把人口数量管住了，就会出现居民生活的各种不便。因为服务岗位的价格提高，居民的生活成本就会相应提高。

中国很多城市已经进入到了后工业发展阶段，越来越多的岗位都在服务业，而相比于传统制造业，服务业岗位本身就具有更强的学习效应。

图/服务贸易与市场

图片来源/视觉中国

在传统制造业里，员工在工厂里面只需要跟机器打交道。哪怕完全不会社交，一个新手经过几天培训就可以上岗。而在服务业里，比如化妆、着装、与人沟通的言谈举止等这些都变成了非常重要的技能，而这些都不是靠学校教出来的，它需要你在城市里不断积累生活经验。我们的研究就发现，对于外来人口，他/她进入到城市里的年龄越早，越能适应城市的生活，从而越有可能进入收入比较高的服务业岗位。

反过来，大家可能会问，为什么不能去发展农村和小城市，让劳动力与人口流动的趋势放缓甚至逆转？大家往往会忽略一点，就是在一个统一大市场当中，人口会向收入更高的地方流动。

在人口流入的大城市，劳动力需求受到产业结构升级、技能互补性等影响，它的收入相对在农村来说比较高。而在农村和小城市，它的产业结构往往会受到地理、资源和需求的约束。因此，“回老家”往往会触碰到天花板效应。而在人口流入地，则有很大的需求效应。

这就解释了，为什么大家怀抱着美好的愿望去帮助农村、帮助小城市、希望让人口回流，却往往事与愿违。不是说我们不要帮助农村。而是要清楚，在我们帮助农村的时候，城市（特别是大城市）所创造的劳动力的就业岗位和收入水平是更高的，最后，人口还是持续地向人口流入地去流动。

当前中国已经进入到以服务业发展为主的阶段，服务业的就业比重已经达到了48%，而制造业的就业比重只有18%，而且制造业的比重在持续下降。像生产性的服务业，它需要知识和信息的交流，这就会进一步强化中心城市的集聚效应。而像生活服务业，我前面讲到往往是人多的地方、收入水平更高的地方，会爆发出更多的生活服务业的需求。所以，服务业的发展，整体上是会进一步强化中心城市的人口集聚作用。

图/城市街头的快递员、外卖员

图片来源/网络

后疫情时代，大城市会迎来更快发展

党的二十大提出中国要实现人口规模巨大的现代化。当前中国人口已经出现老龄化和少子化，要实现经济和社会的持续发展，必须通过更加有效的利用和配置人力资源给经济注入新的现代化动力。在这样的背景下，2022年3月，中共中央国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，党的二十大也提出要“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革”，这里最为重要的一个理论来源，就是要发挥中国人口超大规模的规模经济效应。

二十大还提出要“以城市群和都市圈为依托，构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。我个人认为这句话可以用三句话来解释：

第一，城市化水平不断提升，人口持续向中心城市及周边范围集中。

第二，一些超大和特大城市进入到与周边中小城市连片发展的都市圈状态。比如2022年8月广东省提出要建设5个都市圈，其中重点是广州－佛山、深圳－东莞、还有珠江西岸。都市圈，实际上就是一种城市人口集聚的结果。

第三，县城分类发展。2022年5月中共中央国务院印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》后，坊间出现很多误解，以为我们要终止人口向大城市集聚的态势，去鼓励县城发展了。其实不是这样的。文件分5类引导县城发展：打头的第一类就是大城市附近的县城融入都市圈发展，比如上海周边的昆山，人口已经达到 200万，融入上海的都市圈。第二类是产业有特色的县城，比如浙江的一些县城，山东的一些县城，制造业非常有特点。第三和第四类分别是农业主产区和生态保护区的县城，第五类是人口负增长的县城。其实后三类的县城，往往人口增长的态势不强劲，甚至有可能是人口负增长。所以县城也呈现出分类发展的态势。

图/粤港澳大湾区主要城际铁路网

图片来源/网络

社会上一些声音认为，后疫情时期，城市会受到一个巨大的冲击，就像我们在疫情期间所看到的那样，似乎城市的人口规模和人口密度不重要了。我们用研究结果告诉大家，这不会发生。原因并不复杂——人性没有变。

二十大讲，我们要追求物质文明和精神文明相协调的现代化。人只要追求物质文明，收入水平不断提高，就会有新的需求爆发出来。而这个需求爆发出来在什么地方？往往在艺术、文化、体育、娱乐、休闲等这些和精神文明有关的领域，这些领域都是服务业。今天的中国已经到了后工业化时代，只要这个时代一到来，城市人口集聚的趋势就不会发生变化。

我们也经常被问到，技术的发展，比如疫情期间很多日常生活与工作的线上化，是不是意味着人口集聚、人口密度、城市都不再那么重要了？我这里可以斩钉截铁地回复大家，不会的。

首先，疫情期间的现象是短期的。第二，从技术对于就业的影响来讲，我们的互联网技术、人工智能技术，它替代的就业往往是在制造业。而在服务业里，这些技术正在创造大量就业岗位。比如近年兴起的平台经济，各种快递平台、网约车平台，都是技术推动在服务业中创造就业岗位，这就是由于强大的劳动互补效应而创造了就业。所以这一轮的技术进步，它替代的制造业就业往往在中小城市，而它创造的就业往往在大城市，因此不仅不会削弱空间和人口的重要性，相反，它会进一步加强人口集聚。过去这20年，中国互联网经济几乎从无到有，发展至高峰，但在这过程中大家并没有看到人口疏散或者城市化进程终止。

图/自动化工厂

图片来源/央视新闻

城中村是外来人口个人跃迁的起点；城中村改造需要安全，包容，多样，平等

城市人口增长，必会带来土地需求的增长。由于我们城乡二元的土地制度，所以城市的集体用地中就产生了大量的住房。它有一个正面的影响，让本地的村民、城中村、本地业主实现了共同富裕：有的是通过住房的租金，有的是通过发展产业，形成了共同富裕的一个机制，共同分享了城市化的红利。

而对于外来人口来讲，城中村实现了外来人口落脚的功能。它是一种低成本的城市化推进过程。

有人认为中国城市的城中村有点像其他国家的贫民窟，我认为并非如此。中国城中村里面的人口流动性非常强，外来人口中包括一些刚毕业的大学生或者刚进入城市的年轻人，职业起步阶段在城中村里住几年、或者几个月。而且由于城中村内的产业比较兴旺，有些人甚至在城中村积累了自己人生的第一桶金。所以不能简单粗暴的把城中村和“贫民窟”、“脏乱差”、“犯罪集中”等同起来。

城中村实际上是外来人口个人的收入和职业跃迁的起点，这一点我觉得需要为城中村去正名。

与此同时，中国的城中村还有另外一个特点。一些发展中国家的贫民窟，它是跟富人区一墙之隔。贫民窟里的人，可能会在酒店里做服务员，他就住在贫民窟，白天到酒店工作。但中国的城中村不是这样的。以广州的城中村为例，大量城中村是嵌入在城市的中心城区。因此，城中村的存在为城市提供了便捷的、便宜的、而且多样的生活。它与周边社区也是融合的。

图/改造后的杨箕村

图片来源/邵一弘

我自己本人非常喜欢去逛逛广州的城中村，喜欢那里的烟火气，我相信大家也都去过。城中村与周边社区的融合，更有利于推动外来人口在城市里的学习效应，来实现人们的收入和阶层跃迁。

我们的城中村一直在进行改造。我个人认为，在改造过程中要避免几个问题：

第一，要避免改造过程中出现社会学和城市科学里经常提到的“绅士化”的问题。这样导致大幅度抬高居住成本，把相对低收入的阶层从城市现有的居住空间挤出，最终提高城市的生活成本。

第二，在一些人口密集的地方，居住成本提高以后，要么会导致服务成本提高，要么会导致服务短缺。我在上海的时候了解到，在上海最中心的一些高档小区，很难找到家政服务员，因为市中心缺乏周边低成本、能容纳家政服务员群体的生活空间。

第三，城中村的改造、搬迁，导致服务人口住到更远的地方去，通勤很不方便，对城市便捷和缓解交通拥堵问题也是不利的。

第四，中国的城中村改造有时候会采取“征迁”的方式，它可能会导致一种新的城市内部财富和收入的不均等。

图/理想的城中村改造：安全，包容，多样，平等

图片来源/网络

我个人心目中理想的城中村改造，应该是更加安全、包容、多样、平等的。改造的主要目的是为了去提升城中村中居民的生活品质，让城中村更加有序、更加清洁、更加宜居。

所谓更安全，除了关于犯罪和社会治安问题以外，还包括要避免因人口密度过高而造成的各种安全隐患，比如消防问题、比如公共卫生问题。例如2022年底广州城中村因人口高密度而快速爆发新冠疫情，但有利于疫情防控的社区建设，并不是把城中村一拆就结束了，把外来人口一赶就结束了，这是非常简单粗暴、没有长远眼光的做法。更包容，是指对于不同的收入，不同的身份人群，要更加包容。更多样，指针对不同的文化背景、消费习惯，城中村也能提供更加多样的服务和消费。更平等，指从城市整体收入的均等化、公共服务的均等化、社会身份的均等化方面，要能够促进不同人群，特别是外来人口平等生活环境的打造。

当前人口流动趋势下的政策建议

一、深化户籍改革，再快一些，门槛再低一些

从中国改革的趋势来讲，深化户籍制度改革一定是会成为一个长期的趋势。

中央层面已经意识到，经济发展尤其是区域经济发展要顺应规律，所以在人口流动问题上，一直在提深化户籍制度改革。从学者角度来讲，我仍然希望能够再更加快一点。

现在的政策提出的，就是要推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，其中也提出要确保以社保缴纳年限和实际居住年限为积分落户的主要标准。而且还要敦促在一些大城市要增加积分落户的名额，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。最后建立成一种公共资源按照常住人口规模来进行配置、常住人口能够平等共享公共服务的制度。达到这一点，实际上就实现最终国内人口的畅通、自由流动了。

当前的改革焦点，就是人口在 500 万以上的大城市的户籍制度改革，加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。城乡间和地区间更为自由的人口流动，可对冲人口红利总量下降的负面影响，缓解城市（特别是发达地区的大城市）的劳动力短缺。

图/上海夜景

图片来源/澎湃新闻

二、地随人走，增加租赁房土地供应

第二方面就是土地。现在，土地供应随着人口流动方向去配置已经成为趋势。中央层面也提出要增强土地管理灵活性，要推动土地计划指标更加合理化。城乡建设用地指标使用由省级政府来负责。

当前中国也正在探索建立全国性的建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制。也就是说，在人口流出地，如果它的基础设施、建设用地出现闲置，甚至未来出现包括宅基地闲置，可以把它复耕为耕地。它所产生的补充耕地的指标，实际上是一个建设用地指标，可以跨地区的进行交易和配置。这样一来，就可以在人口流入的地方增加土地和住房的供应，来顺应新市民和大学生的需求，尤其是租赁房的土地供应。

图/新 建 楼 盘

图片来源/视觉中国

三、加强流动人口子女的教育投资

我们要切实地看到中国的人均受教育年限还太低。我国当前人均受教育年限大约在十年左右，但是发达国家都在十三到十四年。当前由于老龄化和少子化，中国需要为步入高收入国家做准备，建议尽快推行12年义务教育，或者至少是提高它的普及率。

实际上重点就是要提高农村户籍儿童的教育水平。在农村户籍儿童当中，当前存在大量或留守或流动的状态，应该成为我们当前政策的焦点所在。其中最为重要就是在人口流入地，要增加教育基础设施的供应，促进外来人口子女的教育均等化。其中尤其重要的是加大学校的建设。

而且未来随着十二年义务教育的普及，在人口流入地，特别是在特大和超大城市，将面临大量新增的高中阶段教育需求，还要加大对于高中阶段的、不管是职业教育还是普通高中的学校建设。

图/流动家庭返乡

图片来源/澎湃新闻

四、收缩城市和农村减量规划

一些条件比较好（比如一些发达大城市周围的农村）的人口流出地，当前的改革趋势就是实现集体经营性建设用地入市。乐观预期，这个改革应该从试点走向逐渐铺开。

一些人口流出更多的地方，要考虑基础设施减量，把建设用地指标跨地区交易，而人口流出地本地随着留守人口的减少，公共服务适度向中心城区集中以提高公共服务的供给效率和质量。

最后就是农村土地要深化改革。二十大提出要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。根据二十大的精神，我想它的含义是保障进城落户农民的合法土地权益，而且要鼓励依法、自愿、有偿的土地转让。

农业用地方面，当前的改革是所有权、承包权、经营权三权分制。宅基地未来的改革方向，应该要赋予农民更加完善的宅基地相关权益，保障农民能够实现对于宅基地及附属财产的交易和受益权。

时间有限，我就给大家分享到这里，感谢大家的支持！

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