美国网校的监管之困

尽管争议不断，美国全日制网校和混合式学校的入学率仍在不断攀升。立法监督的衰弱和新冠肺炎疫情的爆发共同将这一趋势推向高潮。疫情之下，在线教育已经逐步进入国家教育领域前沿，成为主流教育模式。

5 月 6 日，美国国家教育政策中心（National Education Policy Center，下称 NEPC）发布《 2021 年美国网校调查报告 》（Virtual Schools in the U.S. 2021，下称《报告》），强烈批判美国全日制网校现状。报告声明称，「尽管缺乏研究支持全日制网校，而且全日制网校总体学业表现始终不佳，但该行业仍旧保持着持续增长趋势。」报告认为，立法者尚未完全解决网校面临的六大紧迫问题：管理、资金、责任、课程、教学质量和教师质量。

《报告》指出，2019 - 2020 学年，美国共有 477 所全日制网校招收了 332,379 名美国 K12 公立学校学生，另外还有 306 所同时采用在线和面对面教学模式的混合式学校共招收了 152,530 名学生。

自 2017 - 2018 学年以来，美国全日制网校和混合式学校的招生人数总计增加 5 万余人。虽然本学年网校入学人数的准确数据还没有被纳入到《报告》中，但相关证据已经显示，这种增长趋势并不会就此结束。

NEPC 发布了过去十年 K12 在线教育行业的年度总结。现有证据表明，十年间整个行业的学生学业表现都很糟糕。研究人员发现，2019 - 2020 年全日制网校毕业率仅为 54.6%，比全国毕业率低 30 个百分点。在美国州问责制之下，只有不到 43% 的全日制网校被评为合格。这些发现佐证了多年来的学术研究和调查结果，加剧了对于美国公共教育系统表现糟糕和财务管理不善的指责。

当然，NEPC 发布的也不全是坏消息。《报告》指出，混合式学校往往比网校表现得要好，而由地区或非营利组织运营的网校则比营利性教育管理组织运营的网校表现更好。从各州间看，佛罗里达州的网校表现得相当不错，在 29 所评级学校中有 16 所获得了「A 级」。

然而，尽管教育研究人员和时评家争取了多年，州立法机构在改革网校资金来源和问责机制方面仍收效甚微。例如，在过去两年中，全美范围内只有四项法案试图加强监管在线教育的课程质量，其中三项因没有获得足够支持票数而未能通过。甚至在国家应对新冠肺炎疫情的系列立法行动中，立法者也大多选择了忽视在线教育问题。

NEPC 在《报告》中表示，「立法者没有深入思考如何解决在线教育需求，也没有试图改变现有的网校教育结构。相反，他们只是设计了给『大出血 』贴上『创可贴 』的应急法案。」

早在 2016 年，已有调查指出全日制网校行业存在严重的学术问题和管理弊病，尤其是在营利性实体运营的网校里。然而 NEPC 发现，这类营利性实体一直在主导着在线教育行业。其中最大的两家 K12 Inc. 和 Connections Academy 联合运营着 115 所全日制网校，至今已经持续了 20 年。

整体来看，尽管营利性实体仅运营着 30% 的网校，但却能为行业中 60% 的学生提供教育。这是因为每家营利性全日制网校平均招收 1384 名学生，相比之下，每家非营利性全日制在线学校仅大约招收 400 名学生。

同时，全日制网校招收学生的情况也参差不齐。根据现有信息分析，相对于传统公立学校，全日制网校招收的有特殊需要的学生仅为 6.7％，而全国平均占比 13.1％。 除此之外，混合式学校招收的英语学习学生、拉美裔学生和低收入学生的比例高于一般的 K12 学校。

由于州问责制的多样性和复杂性，要清晰准确地衡量网校和混合式学校的表现情况很困难。尽管存在这些限制因素，NEPC 仍发现仅有 37% 的营利性全日制网校在所在州获得了合格等级；而在地区和非营利性组织运营的全日制网校中，获得合格等级的学校显然更多，分别占比 51% 和 64%。以路易斯安那州为例，在 12 所全日制网校中有 11 所被评为不合格；在密歇根州，80 所全日制网校中有 71 所被评为不合格，其中一所学校的分数低至 1.48 分（满分 100 分）。

值得庆幸的是，NEPC 发现全日制网校在师生比问题上有所改善。当前全日制网校的平均师生比为 1:27，虽然仍远高于传统公立学校的 1:16 和混合式学校的 1:24，但已经大大低于 NEPC 在其上一份报告中披露的 1:59 这一数据。

政策制定方面，报告指出，「几乎没有证据表明有新兴研究在为立法行动提供参考。」例如，目前还没有任何一个州制定出一个全面有效的资助方案，能够将全日制网校的资助直接与实际成本和运营支出挂钩。NEPC 还表示，关于加强全日制网校监督和问责机制的法案数量正在减少，而且这些法案就算提出也面临着很高的失败率。

NEPC 认为，主导该行业的营利性实体游说反对有效监督问责机制，并且其向有关民选官员捐款是痼疾难除的重要原因之一。

数百个地区表示他们打算在疫情平息后继续开展在线教育，包括利用联邦政府刺激资金来开办或扩充全日制网校，一种反补贴趋势可能会生根发芽。报告共同作者、加利福尼亚杜鲁大学（Touro University California）教育学教授 Michael K. Barbour 认为，这种新兴资助方案比将资金交给营利性实体更加明智，因为这样资金就可以更加直接地服务于公共教育建设。

但是，即便全美各州通过了 18 项在线教育相关法案，也并不能确保解决全日制网校长期以来存在的问题。哥伦比亚大学师范学院教育学教授 Luis A. Huerta 指出，新法案大多是「紧急情况下的权宜之计」，许多法案都只停留在提供紧急互联网接入，或统计学生出勤率和评估教师教学等问题上。

Huerta 是 NEPC 报告的共同作者之一，他说：「任何仅因为 2020 年的相关法案就开办和扩张网校的行为都是非常鲁莽的。」因为在 2020 年美国出台的新冠肺炎疫情紧急法案中，没有一项是基于在更大范围内开办网校的有效经验而制定的。