数据专家谈 | 清华大学汤珂：有效扩大数据资源供给，更好服务经济社会发展
《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》(以下简称《意见》)日前发布，这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署。
与此同时，国家数据局会同有关部门研究起草了《公共数据资源授权运营实施规范(试行)》(公开征求意见稿)、《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》、《关于促进企业数据资源开发利用的意见》等多份政策文件，向社会公开征求意见，预计今年年底之前将陆续正式公布。
随着国家数据局出台的重要政策文件相继落地，国家数据基础制度建设正在逐步完善，为数据要素开发利用、数据要素产业高质量发展建立了重要政策基础。
促进公共数据资源开发利用
相关文件的出台对公共数据资源开发利用具有重要目的和意义。
一是增加公共数据资源的有效供给。长期以来，公共数据开发利用的核心阻碍是公共数据数源部门“不敢”和“不愿”情况下形成的公共数据资源供给的严重不足。《意见》明确指出要通过统筹推进政务数据共享、有序推动公共数据开放以及鼓励探索公共数据授权运营来激发公共数据资源的源头供给动力，扩大公共数据资源的供给规模和质量，为后续开发利用以及全国统一数据要素市场的形成和发展提供基础。
二是促进公共数据资源的开发利用。过去由于资源供给、授权运营等体制机制顶层设计和配套政策的缺位，公共数据资源的潜在价值长期得不到有效挖掘释放。因此，《意见》着力释放用数活力，明确指出要通过丰富数据应用场景、推动区域数据协作、加强数据服务能力建设、繁荣数据产业发展生态等四个方面工作鼓励各方力量参与公共数据资源的场景开发和流通利用。
三是规范公共数据资源全过程管理。此前各地纷纷就授权运营展开实践探索，并取得了初步成效。然而，由于缺少顶层设计和配套实施文件的规范指引，部分实践出现一些问题。相关政策文件对公共数据的采集、生产、加工、使用及产品经营等全生命周期进行了规范，着重强化了对公共数据资源管理、授权实施和运营监督过程的规范与管理。
未来预计对数据要素的开发利用会产生三大影响。
一是提升规范性。相关政策文件的出台为公共数据资源的开发利用构建了坚实的制度框架与和操作规范，当前及未来可能出现在公共数据资源开发利用各环节的市场混乱与违规行为将得到显著的规范与遏制，有效推动公共数据资源开发利用向更加规范、健康、有序的方向发展。
二是增强透明度。通过构建完善的数据资源管理、授权实施及运营监督机制，特别是提出信息披露制度要求，能够显著提升公共数据资源开发利用过程的透明度与公开性。增强市场参与者的信任，并激发他们积极投身于公共数据资源开发利用实践探索的热情与动力。
三是改善公平性。《意见》及《实施规范》强调实施机构必须以公平竞争方式选择运营机构，同时后者必须面向市场公平提供数据产品和技术服务，且不得实施垄断协议、滥用市场支配地位等不正当竞争行为。显著提升公共数据资源市场的公平性和公正性，吸引更多市场主体积极参与公共数据产品及服务的创新应用与再开发。
更好释放公共数据资源价值
相关文件提到了政务数据共享、公共数据开放、公共数据授权运营三种模式。三者的对象、用途和方式不同，但最终目标都是要“在保障安全的前提下，有效扩大公共数据资源的供给，更好释放公共数据资源的价值，更好服务经济社会的发展”。
政务数据共享指的是各级党政机关之间为实现政务协同和高效服务而进行的跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换。流通对象是政务数据;用途是政府内部的政务数据资源整合和互通有无，以更好地依法履职，提高协同监管能力、改善公共服务水平;方式是跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换。
公共数据开放指的是在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，数源部门将部分非涉密、非敏感的公共数据资源面向企业和社会公众开放，以供各类市场主体和个人进行开发利用。流通对象是非涉密、非敏感的公共数据资源，用途是“保障企业和社会公众获取和利用公共数据的权利，更好发挥数据对生产生活、科学研究、社会治理等各个领域的公益服务作用”，方式是“应开尽开”原则下的免费开放。
公共数据授权运营则是指“将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。”其目的是在不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益的前提下，将公共数据资源进行清洗、脱敏等处理后公平的授权给运营机构并引入社会力量一同进行开发，以形成数据产品和服务提供给社会，充分释放公共数据价值。可以采取整体授权、分领域授权、依场景授权等方式。
公共数据资源授权运营要保护各方利益
在公共数据资源授权运营的过程中，需要注意保护各方利益。
从供给侧来说，公共数据授权运营涉及三类主体：第一类是数源部门。数源部门的数据采集、整理、存储等成本需要进行补偿以确保其供给的可持续性。部分省份探索以“计费不收费”的方式进行核算。第二类是初步(一级)开发阶段的公共数据运营主体。为了兼顾授权运营活动的可持续性以及公共数据资源的普惠利用，运营机构以政府指导价下的“保本微利”方式向产业、行业供给数据。第三类是再(二级)开发阶段的市场主体。应结合应用场景以市场化的定价模式形成公共数据产品和服务提供给市场。
从需求侧来说，对于公益事业群体，如政府、公益组织等，定价策略应倾向于有条件无偿使用，以最大化社会总福利。对于市场化的机构，其定价需遵循市场规律，“实行政府指导定价管理”，以确保价格的合理性与市场的稳定性。
后续国家数据局会同国家发展改革委研究制定的相关价格和收益分配政策将实现对以上供给侧和需求侧各类参与主体的收益分配进行规范。
公共数据资源将在更大范围落地应用
公共数据资源的应用领域将进一步拓展，不仅在已成熟的交通、气象等领域继续深化应用，还将在医疗、教育、城市基础设施服务(如水电气)等多个关键领域实现落地应用。
一是医疗领域。个性化治疗方案，基于患者的基因信息、生活习惯、过往病史等多维度数据，运用大数据分析为患者量身定制治疗方案，显著提升治疗效果，减少不必要的药物副作用。远程医疗与健康管理，通过可穿戴设备、移动健康APP等工具广泛收集患者的生理指标数据，结合云计算和5G通信技术，实现远程监测、咨询和治疗，特别是在偏远地区，显著提升医疗服务的可及性和效率。AI辅助诊断系统，基于海量医疗影像和病历数据，利用深度学习、机器学习等人工智能技术，开发更精准的疾病诊断模型，智能识别病变区域，提供初步诊断建议，减轻医生工作负担，提高诊断效率和准确性。
二是教育领域。智能学习平台和AI助教，基于教育领域的学习行为和成效评估大数据，智能学习平台深入挖掘学生习惯、兴趣及能力，智能推荐个性化学习资源路径。AI助教即时分析学习进度与难点，提供精准学习反馈与辅导，基于历史学习数据，预测潜在障碍并提供解决方案。去中心化的在线协作与社群学习，利用区块链技术建立去中心化的学习社群，充分挖掘学生的创意想法、学习心得、交流互动等大数据，促进师生、生生之间的实时交流和资源共享，激发创新思维与团队能力。
三是城市基础设施服务(如水、电、气、暖)领域。智能水网，通过在水管网中部署传感器，结合物联网技术和大数据分析，实时监测水压、水流量和水质，预测需水量并实现水资源的精准调度与管理。智能电网与微电网，通过实时采集不同区域的电力需求、天气、分布式能源发电量等数据，利用大数据和人工智能进行电力需求预测，实现分布式能源的优化管理，并通过动态电价机制有效平衡电网负荷，提升供电稳定性。智能燃气网，通过实时监测燃气管道的压力和流量数据，利用物联网和大数据技术精准识别泄漏风险，降低事故发生率，并基于历史用气数据提供个性化节能建议，提高用气的安全性与经济性。
四措施保障数据资源安全供给、流通、开发和应用
在具体实践中，必须严格按照《个人信息保护法》《数据安全法》和《网络安全法》等相关法律法规规定，在不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益的前提下，遵循“原始数据不出域，数据可用不可见”原则，通过授权运营对公共数据进行开发利用。具体来说，涉及国家秘密、泄露后可危害国家安全等公共数据属于高度敏感数据，不能授权运营;涉及个人隐私和商业秘密的数据需要经过匿名化和去标识化等脱敏处理，采用“原始数据不出域，数据可用不可见”的方式开展后续授权运营实践，降低隐私泄露的风险。
为确保公共数据资源的安全供给、流通、开发和应用可以采取四大保障措施。
一是规范公共数据资源授权运营和开发利用的全流程管理。从公共数据采集、存储、处理到开发利用等各个环节都应建立相应的管理制度和操作规范以确保公共数据的合规性和安全性。
二是技术保障措施。利用隐私计算、联邦学习、区块链等前沿数字技术实现公共数据的“原始数据不出域，数据可用不可见”，强化隐私保护;同时加强数据加密、访问控制等安全措施以确保公共数据在传输和存储过程中的安全性。
三是强化监管。《实施规范》已经基本建立健全公共数据授权运营的监管机制和考核机制以确保运营机构依法依规开展业务并承担相应的安全管理和数据保护责任。
四是数据管理部门的统筹指导。数据管理部门应加强对公共数据资源的统筹管理和协调推进工作;同时加强与相关部门的沟通协作共同推动数据资源的开发利用和安全保障工作。
两点建议
加快公共数据资源开发利用，对释放数据要素价值，助力形成新质生产力，加快实现中国式现代化和高质量发展具有重要的意义。因此，希望数据要素产业链企业能够加大数据要素流通，探索数据要素创新应用，持续繁荣数据要素市场，做强做大数据要素产业。
一是勇于探索。目前，地方授权运营的探索不仅取得了阶段性成效，也为本次政策起草提供了地方实践基础。未来，应结合地方和行业实际情况，在政务数据共享、公共数据开放和授权运营方面进行持续探索与迭代，形成应用案例和典型。
二是促进场景开发。场景开发是公共数据资源释放其真正价值的关键环节，各地政府应重点推动公共数据在实际应用场景中的落地与创新，以推动数据驱动的社会进步和经济发展。
作者：清华大学社会科学学院经济学研究所教授、至善书院院长 汤珂
编辑：晓燕
指导：辛文