妥協誕生的「尷尬特使」：東協能助緬甸重返和平嗎？
东协在4月达成「五点共识」，包括成立主席特使团促进对话。经过3个月半的时间，东协各个成员国终于通过由汶莱第二外长艾瑞曼担任特使团主席（左图）。其中，艾瑞曼的背景为何，他担任特使团主席是否又是否有助于缅甸的和平与稳定呢？ 图／美联社
文／冯嘉诚（The Glocal 香港国际问题研究所东盟研究主任）
缅甸政变牵起国内大规模示威冲突，在军力不对等的情况下，军政府「国家领导委员会」（下称：SAC）的铁腕镇压造成大量平民伤亡，以致东南亚邻国不得不发声调停。今年4月24日，东协成员国领导人在东协秘书处所在地——雅加达——举行领导人会议，并邀请了政变领袖暨「SAC」主席敏昂莱出席，达成「五点共识」，订下化解缅甸政争的路线图雏型。
东协这次领导人会议备受批评，主要原因是东协元首们居然邀请了缅甸政变及人道灾难的元凶参与会谈，置缅甸「平行政府」─「民族团结政府」（NUG）—代表参加会议的请愿于不顾（事后证实，会议期间有人向东协代表朗读出一封由NUG外交部长辛玛昂（Zin Mar Aung）撰写的信件，俨如下定决心承认「SAC」为缅甸合法政府。
然而，《日经亚洲》亚洲部门总编辑高桥彻在评论文章中，点出东协是次「领导人会议」（ASEAN’s Leader Meeting）在规格及礼节上其实不符官方「领导人峰会」（ASEAN Summit）的格调与规范，意味东协正以暧昧的姿态刻意回避政权合法性此一难题。事实上，东协在此后的会议仍然沿用类似的行径，尽量在修辞上模糊处理「SAC」的身份。
2月政变至今，缅甸街头依然陆续有示威者上街和平抗议，军方的镇压也在持续。根据缅甸「援助政治犯协会」(AAPP)统计，至今已超过1,054位平民被军方杀害，共有7,973名人士被逮捕。 图／法新社
除了政变，缅甸目前也正面对棘手的疫情状况。截至9月初，缅甸的病例总数突破40万，平均单日新增约3千例。 图／法新社
▌关于东协「五点共识」的批评声音
撇开繁琐的外交辞令以及「认授性」衍生的政治问题外，东协「五点共识」的成效也非毫无质疑之处。东协的五点共识如下：
第一和第二项是「五点共识」的目标，符合东协一直以来透过「对话」、「非胁逼」和「对等」的外交原则达致「和平」的论述；第三至五项则是达成上述目标的方法，借着委派获得成员一致认可的特使代表，向缅甸各方派遣所需的人道援助，「辅助」缅甸重返和平之路，展示东协社群正朝着「关怀与共享」的方向发展。
批评者认为，「五点共识」大方得体的外交辞令背后，还是无法遮盖东协共识的空洞。受制于东协对「不干预内政原则」的约束，东协上述蓝图最终还是必须获得缅甸「官方」许可才行。基于目前的政治现实，假如东协要落实五点方案，就不得不获取「实质领导人」敏昂莱首肯。
基于目前的政治现实，假如东协要落实五点共识方案，就不得不获取「实质领导人」敏昂莱首肯。 图／法新社
图／路透社
从4月的领导人会议中，在缅甸危机中相对积极的印尼、马来西亚和新加坡，或是菲律宾，甚至是与缅军友好的泰国政府，在会议中曾经要求敏昂莱立即释放政治囚犯，有关要求也给纳进「五点共识」其中一项的草案。但当最终版本公布时，「释放政治囚犯」的要求却「出乎意料」地被降格。按东协峰会规范，「领导人会议」的文件通常由主席国作最后定案，主席国汶莱大有可能为了顾全敏昂莱的反应，临时决定把释放政治囚犯的诉求从「五点共识」之中删去，借此保持东协表面上的团结。
特使团最终能否出访缅甸，还是需要SAC的批准。敏昂莱在「领导人会议」后明言，唯有当缅甸恢复稳定，他们才会接受东协代表到访。然而，甚么状况才算是「稳定及安全」？
敏昂莱当时的如意算盘，或许正是觑定政争一旦拖延下去，反对派便会树倒猢狻散。反对运动消音，自然便是威权政体眼中的「稳定」了。随着愈来愈多抗争者使用激进路线，各自组织武装团体「人民保卫军」（People’s Defense Force），反政变群组与缅军的冲突只怕有增无减，「稳定」之路遥遥无期。
尤其，敏昂莱在8月宣布恢复军政府年代的「总理」一职，并「委任」自己担当职务，又把选举押后至2023年8月后，表明军方无信心可以短时间回复「稳定」，东协推动多方对话的决定很有可能顺延。
随着愈来愈多抗争者使用激进路线，反政变群组与缅军的冲突只怕有增无减。图为今年5月，反军方示威者加入克伦民族联盟（KNU），接受基本的军事训练。 图／法新社
▌东协特使商议过程，更显内部矛盾
在「五点共识」中，组织东协特使团理应是争议性最少的一项。不过，单是人选的提名过程，东协便花了约3个半月的时间落实最终定案。东协外长在8月2日的会议中，包括缅甸在内的成员一致通过由汶莱第二外长艾瑞曼（Erywan Yusof）担任特使团主席。
事实上，在4月「领导人会议」后，东协成员国一直在争论该使用甚么形式组成特使团：是委任东协上任、现任、候任主席国「三头马车」同时担任特使？是由东协主席国汶莱寻找「主席友好团」介入斡旋？还是从东协的知名人士中选择？
「领导人会议」结束后，获提名的「知名人士」分别包括：印尼前外长哈珊（Hussain Wirajuda）、已退休的泰国军队最高总司令汶桑将军（Boonsrang Niumpradit）、泰国前外交部副部长维拉沙迪（Virasakdi Futrakul）、新加坡前总理吴作栋、马来西亚籍的联合国前驻缅特使拉沙里依斯迈（Razali Ismail）等人，艾瑞曼本来就不在名单之中。
东协最终决定委任艾瑞曼，充分表现出东协的「共识」文化。
「领导人会议」后，东协成员国一度对人选各执己见，有的希望争取在缅甸危机的话语权，有的希望维持与缅甸的商贸关系和边境安全，均无意向其他成员国屈服。在6月初，SAC的外长温纳貌伦便表态支持泰国的维拉沙迪，但印尼一直属意哈珊，不愿作出妥协。马来西亚在泰、印争持不下之际，更忽然提名拉沙里，让竞争变得更炽热。在7月的东协—美国外长特别会议期间，美国国务卿布林肯公开向东协施压，要求后者从速解决缅甸问题。虽然目前无法得知布林肯的言论发挥了甚么角色，但泰、印外长在同日的东协场外会议决定让步，改而提名艾瑞曼。
当初获提名的「东协特使」为：左起印尼前外长哈珊、退休的泰国军队最高总司令汶桑将军、泰国前外交部副部长维拉沙迪、新加坡前总理吴作栋、马来西亚籍的联合国前驻缅特使拉沙里依斯迈。 图／路透社、维基百科、法新社
可是，即使泰国和印尼妥协，但没有SAC的支持下，东协仍是寸步难行。这点让东协立场尴尬不已。
首先，东协没有正式承认SAC的合法地位，原则上SAC与平行政府NUG关系应该是对等的，但目前SAC和敏昂莱确实相对有效掌握缅甸行政机关。东协在机制上没有冻结成员国的能力，只能被动地接受SAC的决定。敏昂莱直到8月初仍然坚持维拉沙迪出任特使团主席，认为他与缅甸军队关系友好，不愿在人选上松手。
其次，东协领导人清楚明白，他们在地区的影响力已经彻彻底底与缅甸危机连成一线，假如东协在「九对一」的局面下，依然无法作出人选的决定，终究会赔上东协的名声。联合国大会在5月草拟对缅甸禁售武器的议案时，9名东协成员国（不包括缅甸）携手反建议用更温和的措辞，取代「立刻停止向缅甸直接或间接、贩卖或转让所有武器弹药」的要求。东协此举已经换来极大的回响，被人权团体批评做法「可耻」。
但另一方面，假如东协采纳了「少数必须服从多数」的决定，那不但是改变了东协的传统机制，更可能会吓跑人权表现往绩较差的成员国，终究是「搬石头砸自己的脚」。甚至在8月的外长会议结束后，东协成员国还在不断游说SAC代表接受艾瑞曼，这才成功说服后者回心转意。
当联合国大会在5月草拟对缅甸禁售武器的议案时，东协成员国家当时携手反建议用更温和的措辞，取代「立刻停止向缅甸贩卖或转让所有武器弹药」的要求，被人权团体批评做法「可耻」。 图／路透社
图／法新社
▌仍难逃争议的东协特使——艾瑞曼
对敏昂莱而言，汶莱的艾瑞曼确实比印尼的哈珊更容易接受。哈珊在2001-2009年担任印尼外长，曾多次与缅甸上一代军政府「国家和平发展委员会」（SPDC）交手，屡次建议缅甸军方在制订宪法时多吸纳翁山苏姬及国内少数民族的意愿。据新加坡前外长杨荣文忆述，2008年缅甸风灾后，哈珊在东协会议中更以高高在上的姿态，逼使军政府与东协合作。哈珊趾高气扬的形象，再配上现任印尼外长蕾特诺（Retno Marsudi）在缅甸政变后展现的强硬态度，自然不合敏昂莱的脾胃。
与之相反，艾瑞曼则温和多了。今年6月，艾瑞曼以东协主席国外长身份，联同东协秘书长林玉辉（同样是汶莱籍）到访缅甸与敏昂莱会面，商讨特使名单。纵使艾瑞曼在席间再次提出释放政治犯的要求，但鉴于有关要求早在「领导人会议」前已得到大部份成员国认同，敏昂莱也不见得会放在心上。相反，在东协成员国知悉前，东协秘书处在会面后一度上载声明到官方网站，直接以「SAC主席」、「外交部长」等官方职衔称呼敏昂莱、温纳貌伦等人。
事件曝光后，立即引起一阵哗然，因为艾瑞曼和林玉辉二人的做法明显扭曲了东协立场。文件最终被删去，但此例至少反映艾瑞曼的态度，可与缅甸军队领袖「有商有量」。
不过，缅甸反军方阵营对艾瑞曼的看法却颇为两极。作为「平行政府」的发言人，NUG国际合作部长萨沙医生（Dr. Sasa）表示他十分欢迎东协此一决定，还透露自己在政变后曾与艾瑞曼沟通，双方保持沟通渠道畅顺。萨沙的态度不让人感到意外，始终NUG的目标同样是在国际社会中争取「认授性」，断不能轻易把东协推到另一端去。
艾瑞曼出任东协特使获得各方不同的反应，其中，缅甸民间抗争阵营和国际人权组织的态度则对结果感到相当失望。图为6月5日，在缅甸曼德勒焚烧东协旗帜的反军方示威者。 图／路透社
纵使艾瑞曼在6月再次提出释放政治犯的要求，但鉴于有关要求早在「领导人会议」前已得到大部份成员国认同，敏昂莱也不见得会放在心上。图为5月24日，在缅甸首都奈比多出庭的翁山苏姬和总统温敏。 图／法新社
另一边厢，缅甸民间抗争阵营和国际人权组织的态度则对结果感到相当失望。第一，东协在考虑特使人选时只有征询过SAC高层的意见，反对阵营却从没有得到正式及官方咨询，俨如承认SAC的合法性。第二，汶莱在缅甸问题上为了扮演「中立者」的身份，经常刻意回避「敏感」议题，在释放及接触翁山苏姬的议题上显得毫不着急，难以让人信服他能够促成「五点共识」之中「全面对话」的目标。
此外，关注缅甸问题的非政府组织「为缅甸公义」（Justice for Myanmar）发现，汶莱国企「汶莱能源」（BRUNEI Energy）在缅甸掌有全资企业，不但在2014年获得由缅甸军方撑腰的巩发党（USDP）获批经营油气田，而且其合作伙伴是巩发党主政时期、一样被视为亲军方的强硬派的前工业部长昂当（Aung Thaung）的儿子。即使有消息指「汶莱能源」已经暂停一切运作，但该公司现时尚欠缅甸军控企业一笔价值二千万美元的担保费。换而言之，艾瑞曼作为汶莱政府代表，在缅甸问题上有着利益冲突，根本难以施展中立者的角色，调解缅甸国内矛盾。
最后，东协特使的能力及任期还是一个未知数，艾瑞曼的任命会是只有两年、一年、或是更少，我们无从判断。汶莱在5月时向东协成员发表「概念文件」，特使任期会随着汶莱在年末交出主席国的时候完结，届时再由下任主席柬埔寨审议职位的功效。文件也提及，特使的能力应该只是调停冲突，不能把东协成员的意志强加于缅甸任何一方身上。因为这些运作上的制肘，汶莱甚至建议只需拨备少量资源予特使，并由特使的所属国提供。
如果东协主席国有能力全盘决定特使的所有功能和任期，那么特使的未来或许会让人感到悲观。柬埔寨对区域事务的投入度，素来比汶莱还要低，他们对解决缅甸问题的看法肯定不会更积极。缅甸政变当天，柬国总理洪森表示此乃缅甸「内部事务」，不愿评论。日前，洪森更在公开信件中承认了敏昂莱国家元首的地位，向当国捐赠20万美元协助应对疫症。洪森主持的东协，恐怕在缅甸民众眼中更难有作为。
9月7日，平行政府NUG公开发动「人民反抗战争」，呼吁民众在全国所有角落起义，推翻敏昂莱。 图／美联社
「我们的革命将会胜利！」 图／美联社
缅甸过去一周的发展，似乎再次引证了以上的质疑。艾瑞曼在上周六接受日本《共同社》独家访问，透露了他已经向SAC外长温纳貌伦提议实施为期4个月的停火协议，为人道救援工作者提供安全的环境，SAC方面听取意见后「没有作出反对」。至于「五点共识」提及「与各方会晤」的工作，艾瑞曼坦言自己想更全面理解：「我（在访问缅甸期间）有甚么可以做，有甚么不可以，然后我才决定应否前往当地」，言谈间无意向军方施予任何压力，推动与翁山苏姬等单位会面的要求。艾瑞曼的「温柔」谈吐，正是批评者最大的担忧。
《共同社》报导面世后，缅甸军队发言人便向媒体澄清，指温纳貌伦当天没有接受艾瑞曼的停火协议。缅甸民地武之一的「克伦民族联盟」（KNU）地区分支则质疑，根据过往经验，就算军队口头承诺停火，他们都会随时反口，因此任何源自军队的「停火协议」根本毫无意义。9月7日，平行政府NUG甚至公开发动「人民反抗战争」，呼吁民众在全国所有角落起义，推翻敏昂莱等「军队恐怖主义者」的管治。
艾瑞曼如此简单的停火要求，在短短几天内便遭到缅甸多方打脸，充分暴露出东协外交信誉面临崩塌破产的危机。但东协受到外交传统和国家利益的束缚下，10国的集体决策恐怕难再敏捷地回应重新急速恶化的缅甸危机。
东协正在进行一场很大的赌博，但这一切赌注难免会落在相对具备外交活力的成员国身上，而不是这位地位微妙、让人感到尴尬的特使。
东协特使的能力及任期还是一个未知数，东协委派的艾瑞曼的任命会是只有两年、一年、或是更少，我们也无从判断，而他是否有可能协助缅甸朝着稳定、和平的方向发展，也有待再持续观察。 图／美联社