专家解读之一｜完善“目录+清单” 推动社会信用体系建设高质量发展
近日，国家发展改革委、中国人民银行联合印发了《全国公共信用信息基础目录（2024年版）》（以下简称《目录》）和《全国失信惩戒措施基础清单（2024年版）》（以下简称《清单》），进一步明确公共信用信息纳入范围、规范失信惩戒措施，对保护信用主体合法权益进行了制度化安排。相较于2022年版，新修订完善的《目录》和《清单》紧扣当前社会信用体系建设高质量发展需要，结合国家安全、民生保障、数字经济、民营经济等重点领域，对公共信用信息纳入范围、失信惩戒措施做了更加全面系统的安排，对于夯实信用制度基础、激活数据要素、创新社会治理具有重要意义，彰显信用建设的中国智慧。
一、以“五个坚持”推动依照《目录》高质归集公共信用信息
实施目录制管理是推动社会信用体系建设法治化规范化发展的一种重要制度创新。《目录》基于构建国内国际双循环格局、建设全国统一大市场的新形势、新任务、新要求，结合当前社会广泛关注的民生、经济、环保、数字、安全等热点问题，对公共信用信息类别、信息条目、信息主体、责任单位、纳入依据等进行补充完善，体现了“五个坚持”，即坚持依法依规、坚持问题导向、坚持应归尽归、坚持正向引导、坚持守正创新，为公共信用信息的归集共享提供了兼具指导性、规范性与实操性的工作指南。
一是坚持依法依规。新修订完善的《目录》根据2023年以来新修订的《海洋环境保护法》等法律法规，新出台的《社会保险经办条例》《碳排放权交易管理暂行条例》等行政法规，以及《关于加强医疗保障基金使用常态化监管的实施意见》《空气质量持续改善行动计划》等党中央、国务院政策文件，进一步增补了公共信用信息条目，明确公共信用信息纳入范围和依据。根据国家有关政策法规，《目录》对经营（活动）异常名录（状态）、严重失信主体名单信息、经营主体自愿提供的信用信息3个信息类别中4个条目内容进行了规范性调整。
二是坚持问题导向。新修订完善的《目录》紧跟时代步伐，聚焦养老、教育、医疗、农业、金融、经济、安全等重要领域，充分运用信用理念和方式推动解决制约经济社会运行的难点、堵点、痛点问题，明确将养老服务领域失信联合惩戒对象名单、教育部直属师范大学公费教育师范生违约信息、网络安全违法行为信息、个人信息保护违法行为信息等信用信息纳入目录范围。
三是坚持应归尽归。《目录》以更加系统、全面的思维，对各项政策法规进行系统梳理，进一步深化了《目录》的指导作用，有利于进一步提升公共信用信息共享的法治化、规范化水平，推动实现信用信息应归尽归。根据公共管理机构履职需要，《目录》将公共信用信息类型增加到13类，新增知识产权信息类别，下设“商标质押登记信息”“专利质押登记信息”“软件著作权信息”3个条目。
四是坚持正向引导。《目录》延续了经营主体自愿提供的信用信息类别，鼓励经营主体在自主、自愿的情况下向有关部门提供或授权有关部门纳入公共信用信息的纳税、社会保险费和住房公积金、财务、经营业绩等信息，充分体现国家层面在切实保障信息安全和主体权益的前提下，引导各类主体主动“亮信”“用信”，更好地拓展守信激励场景。
五是坚持守正创新。《目录》延续了编制地方公共信用信息补充目录的工作要求，明确了中央各部门（单位）和地方有关部门的权限，即地方社会信用体系建设牵头单位会同有关部门（单位）可在目录及国家有关部门（单位）编制的有关条目基础上，编制地方公共信用信息补充目录。补充目录的提出，是我国在推进社会信用体系建设中所进行的重要管理机制创新，既为地方政府结合本地区实际拓展信用信息共享范围提供了依据，也为地方政府创新推进信用工作预留了空间。
二、以“五个严格”推动《清单》保障信用主体合法权益
实施清单管理能够有效解决不同部门实行不同的失信认定标准、不同部门采取不同惩戒措施的“信用泛化”滥用乱象，保障信用主体合法权益。新修订完善的《清单》结合当前社会广泛关注的民生、经济、安全等热点问题，严格把握惩戒依据、惩戒内容、惩戒期限、惩戒范围、惩戒责任，对相关部门的惩戒权限进行更加明确的界定。
一是严格惩戒依据。《清单》以《行政许可法》、《征信业管理条例》等法律法规，以及《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》等党中央、国务院政策文件为依据，严格依法依规编制。对于补充清单的编制，明确提出地方性法规对失信惩戒措施有特殊规定的，地方社会信用体系建设牵头单位可会同有关部门（单位），依据地方性法规编制仅适用于本地区的失信惩戒措施补充清单。
二是严格惩戒内容。《清单》明确提出遵照合法、关联、比例原则，严格依法依规实施清单内的失信惩戒措施，任何部门（单位）不得以现行规定对失信行为惩戒力度不足为由，在法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定外增设惩戒措施，不得擅自扩大清单内惩戒对象范围，不得在法定惩戒标准上加重惩戒，确保失信惩戒在法治轨道运行，切实保护信用主体合法权益。
三是严格惩戒期限。《清单》编制是落实社会信用体系建设相关法治要求的重要举措，为公权力部门实施失信惩戒提供了重要指引，廓清了公私之间的行为边界，将显著提升社会信用体系建设的法治化水平。新修订完善的《清单》对依法依规实施市场或行业禁入（退出）、依法依规实施职业禁入或从业限制等2项惩戒措施中涉及的3项惩戒内容在惩戒期限上做了更精准的规范。
四是严格惩戒对象。《清单》对失信惩戒措施适用对象进行了精准界定，对符合惩戒情形的失信主体依法依规开展失信惩戒，防止失信惩戒对象范围扩大化，避免失信惩戒措施运用场景出现泛化倾向，确保过惩相当，突显了信用制度都要“于法有据、于规有据”的基本遵循和要求。
五是严格实施主体责任。《清单》严格按照国家有关政策法规对惩戒措施、惩戒内容、惩戒对象、实施主体进行规范，要求实施主体严格按照法律法规和党中央、国务院政策文件对失信主体采取惩戒措施，履行法定权利和义务。《清单》对新增的惩戒措施和内容，都明确了具体惩戒对象、法规政策依据、实施主体。
综合来看，《目录》和《清单》的完善，为加快推进社会信用体系建设法治化、规范化提供了坚实基础，也是良法善治理念在社会信用领域的集中体现。未来，各级地方政府应积极贯彻落实《目录》和《清单》，提高地方社会信用体系建设的法治化、规范化水平，努力推动社会信用体系建设高质量发展，让信用能够更好地服务经济社会高质量发展需要。同时，地方政府应当按照《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）要求，根据地方性政策法规完善公共信用信息补充目录和失信惩戒措施补充清单，依法审慎地规定公共信用信息的纳入范围以及失信惩戒的具体措施，共同构建具有中国特色的社会信用体系。（作者：曾光辉 厦门国信信用大数据创新研究院院长、正高级经济师）