紫晶存储案中介机构被终止调查，行政执法当事人承诺制度优化空间何在？

21世纪经济报道记者 崔文静 北京报道官宣设立专项赔付金15个月、与证监会签署承诺认可协议8个月后，包括中信建投在内的紫晶存储案中介机构被依法终止调查。

行政执法当事人承诺制度于2022年1月1日正式施行，紫晶存储案是该制度践行第一案，其中介机构也是因上市公司欺诈发行被启动立案调查、后被终止调查的鲜有案例。

在受访人士看来，在中介机构积极设立专项赔付金、第一时间赔付投资者损失、消除不良影响的情况下，及时终止对中介机构的调查，有助于激励更多中介机构在遇到类似情况时选择行政执法当事人承诺制度，主动先行赔付投资者，继而实现投资者利益的最大化。

值得注意的是，21世纪经济报道记者通过采访发现，当前行政执法当事人承诺制度存在三大待解难题。

一方面，从此前先行承诺制度实践来看，存在承诺赔付但未有效落实的情况，鉴于此，需要构建有效的外部监督机制，防止出现“应付式”承诺及“敷衍式”自查现象。

另一方面，尽管中介机构先行赔付后可以向企业追偿，但实践中企业失去赔付能力导致中介机构追偿无门的情况时有发生，对于部分中介机构而言，先行赔付的财务压力不容小觑。在中介机构非自愿情况下，不宜要求中介机构就自身应当承担责任外的部分进行赔付。

此外，从紫晶存储案实践来看，少数投资者不认同先行赔付金额认定，拒绝和解，向法院起诉以期获得更高赔付，此种情况下法院如何处理值得深思。

中介机构被终止调查

根据证监会官网消息，截至目前，紫晶存储案4家中介机构已向中国证券投资者保护基金有限责任公司（以下简称“投保基金公司”）交齐承诺金，并进行了自查整改，证监会进行了现场核查验收。鉴于4家中介机构已经履行承诺认可协议，证监会于2024年8月30日依法终止对4家中介机构上述事项的调查。

实践中，中介机构因上市公司欺诈发行被立案调查，后被终止调查的案例颇为鲜见。

4家中介机构为中信建投、致同会计师事务所、容诚会计师事务所、广东恒益律师事务所，此番能够被终止立案调查，源于践行行政执法当事人承诺制度，主动设立专项赔付金第一时间消除投资者损失。

2023年4月，上市不足40个月的紫晶存储被认定存在欺诈发行及违规信披，随后被上交所启动重大违法强制退市‌。次月，4大中介机构官宣联合设立10亿元规模的紫晶存储事件先行赔付专项基金，用于先行赔付适格投资者的投资损失。

2023年年底，证监会与4家中介机构签署承诺认可协议，4家中介机构共计交纳约12.75亿元承诺金，包括赔付1.7万名投资者的10.86亿元，以及向承诺金管理机构投保基金公司交纳的约1.89亿元承诺金，其中包括尚未支付的约1179万元投资者损失款。

伴随承诺认可协议的签订，中介机构将同步按照要求进行自查整改，并向证监会提交书面整改报告。

如今，4家中介机构整改验收合格，极大部分投资者也如愿获赔，紫晶存储案对投资者造成的负面影响基本消除，针对中介机构的调查也随之终止。

浙江大学法学院教授李有星认为，对积极践行行政执法当事人承诺制度的4家中介机构终止调查意义显著，能够激励其他中介机构遇到类似问题时设立专项赔付金，先行赔付投资者，以防止企业失去赔付能力、投资者损失无人赔付的情况。

李有星同时提到，对于中介机构而言，先行赔付财务压力较大，需要对愿意赔付的主体加以政策激励，终止调查即是有效方式之一。此外，他建议缩短从中介机构官宣先行赔付，到证监会与中介机构签署承诺认可协议，再到终止中介机构调查的时间间隔，以更快消除对中介机构的负面影响，继而加大行政执法当事人承诺制度的吸引力。

三大待解难题

在清华大学国家金融研究院院长田轩看来，行政执法当事人承诺制度，通过当事人自愿承诺履行特定义务的方式进行执法，赋予了市场和当事者更多的自主权，加强了市场与监管的协同，可以显著提高执政效率和质量，在专业性较强的行政监管领域值得推广。

与此同时，行政执法当事人承诺制度推出不足三年，仍然存在优化完善空间。21世纪经济报道记者多方采访发现，其中三个难题值得关注。

首先，中介机构承诺先行赔付并自查整改，本意为善，但具体落实需要外部监督。

田轩提到，该制度赋予市场主体一定自主权，如果缺乏完善的外部监督机制，可能导致出现“应付式”承诺及“敷衍式”自查现象。对此，执行过程中需完善法律法规，明确承诺的条件和范围，建立优化执法程序，构建有效的外部监督机制，及时发现并处理未履行承诺的情况。

其次，按照行政执法当事人承诺制度，中介机构需要对全部投资者损失进行先行赔付，而后再向企业追偿，但追偿难度往往很大。因此，该制度容易给中介机构带来较大财务压力。

有鉴于此，田轩建议进一步完善相关法律法规，明确中介机构的责任边界，保障中介机构赔付责任与实际过错适配。

他同时提议进一步加强全链条监管，一方面构建行之有效的追偿机制，强化企业端赔付责任，并完善中介机构向企业追偿的执法机制；另一方面，拓展追偿范围，保证落实每个涉嫌违法违规行为责任主体的经济赔偿责任。

此前，天相投顾董事长林义相告诉21世纪经济报道记者，中介机构先行赔付的赔付金额，应当与其违法违规应负责任与应受处罚相对应；在中介机构非自愿情况下，不宜要求中介机构就自身应当承担责任外的部分进行赔付。

如果中介机构自愿替其他责任人先行对全部投资者进行赔偿，值得肯定，但这不应该成为对中介机构的强制性要求。同时，相关方也要积极推进并创造条件帮助先行赔付的中介机构向相关责任方追偿，不能让他们先行赔付完就万事大吉。

再者，个别投资者不认可行政执法当事人承诺制度之下的先行赔付金额，拒不接受中介机构赔付，而是选择向法院起诉，以期获得更大的赔付金额。紫晶存储案即有投资者向法院提起诉讼。

此种情况下，法院如何处理更为妥当值得思考。

“如果法院判定的赔偿金额大于先行赔付金额，可能导致其他已经获赔的投资者再行起诉，这将导致本已基本平复的事件被再度掀起，先行赔付的效果大打折扣。”李有星告诉记者。

针对这一现象，有受访人士建议后续践行行政执法当事人承诺制度时，初步确定赔付金额后，报请司法机关确认，以增强赔付金额的司法协同度。

同时，该受访人士提到，行政执法当事人承诺制度旨在实现投资者利益最大化，一定程度上难免牺牲中介机构利益。中介机构和投资者应该各退一步，对于经投资者代表与中介机构、监管部门等联合确认的赔付金额，投资者不要不依不饶，而应给予适当理解。