白重恩：为什么特事特办在中国带来了经济的增长？

白重恩，清华经管学院院长、弗里德曼讲席教授（资料图）

5月18日，中信出版集团联合北京大学国家发展研究院，邀请北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫、清华大学经管学院院长白重恩、北大国发院金光讲席教授卢锋和北大新结构经济学研究院副院长王勇参加了《中国与西方：当前经济、政策与应对》新书分享研讨会。白重恩发表了《中国经济的新阶段与地方政府的新角色》的主题演讲。

以下是白重恩的发言实录：

中国经济的新阶段与地方政府的新角色

讲到地方政府的新角色，首先我们要考虑一下政府在经济发展中能起什么样的作用。

关于政府的作用，有一些很传统的思考，这些都是在文件中讲了很多。总体来说，我们可以把它叫做一个市场制度的体系，这个体系是普惠的、正式的制度，包括政府对于人身安全的保护、对于产权的保护，执行合同，政府在收入分配上要起一定作用。另外政府还可以抗争市场失灵，包括提供公共品、匡正外部性还有信心不对称的问题。

另外，如果我们的经济不是一个完全竞争的市场，还有一定的垄断，特别是如果有自然垄断，政府还有责任要对垄断进行归置。

这是传统的教科书中谈到的政府的作用。

除了这个以外，政府还有一些作用。有的时候经济中有多重均衡，我们希望从一个低水平的均衡向高水平的均衡迁徙的时候，就需要有一定的协调。尤其是如果我们现在的一些作为可能会影响到未来在什么样均衡上的时候，我们可能要做一些计划，希望未来这个市场能够收敛到一个比较高水平的均衡，这是教科书里面尤其是发展经济学的教科书里面也会说到这样的问题。

刚才我们讲到的是希望有一个完整的、完善的市场制度体系，政府在其中起这样的作用，然后在这个基础之上做计划和协调。

但是如果我们所面临的普惠的正式制度不怎么完善，那么政府应该怎么办。在发达国家、在新兴市场中，包括在中国我们的市场经济制度并不是那么完善，比如产权保护还不完美，制度有不合理的地方，有的时候市场准入有诸多不合理的限制，尤其是对民营企业。要素市场也不完全平等，不同的企业获得要素的难度会不一样。

另外，有的时候因为我们不同的部门制定不同的政策，所以还会出现制度打架的这种情况。也有时候制度空缺的时候，并不代表着没有规定你就可以要做什么就做什么，往往是制度空缺的时候就什么都不能做。公共品的提供也不充分，我们很多规章制度遵从的成本比较高，这一些都是一些制度不完善的地方。

在这种情况下，政府应该起什么样的作用？包括地方政府能起什么样的作用？如果说看制度不完善的问题是不是也影响到我们国家，那么看世界银行的指标体系，它是一个营商环境的排名，在2015年的时候，在189个经济体中，我们的总体排名是第90，有的指标排在比较后，比如说办理施工许可证189个里面排到第179。至少在改革开放以后相当长的时间内，正式的市场制度、体系并不那么完善。如果我们看这几年的指标这些都有了很大的进步，那是因为我们这几年在营商环境的改善方面，政府做了很大的努力。

要理解中国过去的增长，可能就需要回答这样的一个问题，中国经济是如何在正式的经济制度并不健全的情况下实现快速增长的，这对我们要谈今天的问题，在新时代地方政府要做什么也是有关的，因为毕竟还有历史的依赖性。

我和我的合作者就认为我们是一系列的非正式制度的安排，是帮助了中国的企业能够克服这些营商环境上诸多的障碍，来帮助中国经济实现了比较快速的增长，我们把这个叫做特事特办。

在讲特事特办之前，我也想说如果普惠的政治制度不怎么完善，最好是完善制度。但是也有的时候完善制度不是一蹴而就的，它需要时间和努力。即使是现在来看，我们也不可能实现在一夜之间我们的制度都会比较完善。

在制度不完善的情况下，又没有办法很快来使它更加完善的情况下，刚才我们说的特事特办可能就是我们的一个出路。

所谓的特事特办是指我们的地方政府帮助一部分民营企业突破正式制度上的一些不利规则，从而帮助这些企业进入市场，在市场中生存，并且成长。

这里面刚才我们说的各种各样的问题都有可能得到地方政府的帮助，比如说产权保护不是很完美的时候，我们有的时候企业就想着说能不能让地方政府参与我的经营，我们早期的乡镇企业很多就是企业找到政府，让政府成为它的股东之一，这个时候政府就对这些企业的产权能够做更好的保护。

现在可能不一定是政府来做，我们有一些民营企业和国有企业合资来形成混合所有制的企业，一定程度上也会觉得更加安全，也会觉得有一些业务比较容易获得资金，获得其他的要素也会比较容易。当然这地方就是有特事特办。

如果说我们认为特事特办是带来中国经济增长的一个重要原因，就需要回答两个问题。

刚才我们说的这个特事特办在很多国家都有，都普遍存在，为什么中国的特事特办就带来了经济的增长？而在很多国家这个特事特办没能带来经济的增长？中国有什么特殊的地方？我和我的合作者发表了一篇文章，我们就讲这样的问题。

第二个就是我们这样特事特办的非正式制度，它不是普惠的，不是每一个企业都能成为特事特办的受益方。那么地方政府是如何做到有选择地提供这些帮助？地方政府能选对这些企业吗？如果它自己选不对，能不能找别人来帮助它选对这些企业？只有受惠的企业足够大、足够的多，这样特事特办的制度才能够有效地促进整个经济的增长，所以这是第二个问题——特事特办的理论如何解释中国如此大规模民营企业的成长，这个也是我和我的合作者在这方面做了一些数据的工作。

为什么特事特办在中国带来了经济的增长？

关于第一个问题，为什么特事特办在中国带来了经济的增长？它可能对经济增长带来的好处超过了成本，我们认为这里面有三个方面。

一是中国的地方政府有强大的行政能力，可以用来为选定的企业伸出援助之手，这个援助之手有一些是帮助企业克服制度上的一些障碍，包括克服不利的市场准入的限制，改善基础设施，提高办事效率等等。也有的时候是为企业以优惠的条件来提供要素，包括土地、信贷等等，甚至有的时候帮助企业来应对它的竞争对手。

有一些是会对整体的经济效率都有帮助，但有一些也会存在某些企业得到了好处，可能对其他企业就不一定是那么好的一个消息，因为要素的供给是有限的，有一些企业以优惠的条件获得要素，其他企业获得要素就更困难，阻止竞争对手的进入，对于潜在的进入者显然是不利的。但是我们认为至少在相当长的一个阶段，中国的地方政府它是帮助企业，而且帮对了企业，伸出了援助之手，而这一些主要是帮助企业克服一些制度上的障碍。

为什么政府有了能力这么做，它会不会去做，它还要看有没有激励这样去做。我们认为在中国我们的地方政府官员出于发展地方经济的责任感，或者是希望通过他们这些努力来获得政绩或者是晋升的机会，所以地方政府具有支持特事特办比较强的动力，而且不管是出于责任感，还是出于获得政绩的需求，他都会努力地选择支持那些效率更高、规模更大、更具发展前景的企业来支持，这就为整个经济的增长带来了动力。

第三是中国有多个地区，这个特事特办的一个问题是如果这个地方政府已经支持了某一个行业的一个企业，它可能就不会再支持同一行业其他的企业，因为它要为它已经支持的企业来保护市场。

如果是这样，那么可能竞争就受到了约束，但是中国有很多的地区，潜在的进入者如果在一个地区获得不了支持，可能在另一个地区获得了支持，我们一个很重要的发展是中国的全国大市场在改革开放到现在是在不断地形成，现在还在强调形成统一的大市场。只要你是一个统一的大市场，这个企业在什么地区关系都不大，我在这个地区得不到支持，我到那个地区得到支持，我就可以参与整个经济的发展进程中，这是为什么我们认为特事特办制度可以起到帮助。

为什么有这么多的企业得到了帮助？我们认为除了地方政府直接为一些企业提供特事特办以外，还有通过国有企业来提供特事特办。刚才我也讲到，现在有一些民营企业通过跟国有企业来形成混合所有制企业，来让他们更容易获得资源，更容易获得市场，更容易获得合同。

“特事特办”存在的问题

当然这个特事特办刚才我们说到不是所有企业都普遍的受惠，它有它的问题。首先如果特事特办是用来降低制度成本，它带来的问题还不是太大。但如果特事特办是为某些企业提供更多的资源，这就造成资源配置的扭曲，我们认为2008年之后地方政府通过地方政府融资平台，通过土地的收入掌握了更多的财务资源，那之后呢，这种特事特办带来的扭曲要比之前大一些，这是一个问题。如果地方有太多的资源，特事特办反而是不利了。

第二个，可能加剧地方保护，刚才这个我已经说过了。

第三个，能否继续选对特事特办的对象。过去在经济发展的早期，我们大概对照一下周围的邻居中，他们过去20年，过去15年做什么，我们大概就知道我们现在的经济发展哪些领域会是比较有前景的。因为那个时候选对特事特办的对象相对比较容易，而随着我们经济发展的水平越来越过，跟在其他人之后在走，已经变得越来越难。当你接近经济发展前沿的时候，我们当然很多领域还在前沿之后，但是有一些地方逐渐地接近前沿，这时候要选对特事特办的对象就变得越来越难。

也有的时候特事特办的对象可以滥用特事特办的机会，也有的时候因为特事特办不是所有企业都能享受到，外资企业比较难以享受得到。有时候他们也享受得到，但是他们觉得这个不公平，所以特事特办也有时候会造成中国和贸易伙伴之间的摩擦。

特事特办和普惠的形成之间，如果说地方政府它觉得我特事特办就能解决问题，它就没有很强的动力来改善普惠的制度，这可能也是一个问题。

地方政府在新时代的新角色

我们今天的题目是在新时代地方政府应该起什么样的作用？刚才我跟大家分享了，我们认为特事特办的模式可能有一些就不再能够继续起正面的作用，所以我们需要探索新的角色。

当然在今天一个特殊的情况下，地方政府对于疫情防控起到非常重要的作用，刚才林毅夫老师也强调了地方政府不应该层层加码，能够进行智慧的疫情防控，应该是当下地方政府重要的角色。

如果从更长期来看，刚才完善市场经济制度不是一蹴而就，所以在这个过程中，咱们还不能很快地达到市场经济制度完善的过程中特事特办能起到一定的正面作用，但是长期来说，仍然是一个比较完善的市场经济制度，普惠的制度，对整个经济的发展会更好，带来的扭曲，带来的负面影响也更少。

所以这方面我们政府在做很多的努力，包括中央政府和地方政府都在做，一个方面就是降低遵从的成本，我们放管服的改革，使得我们企业去注册变得更加便利，在很多方面都变得更加便利。所以如果我们看世界银行那些指标，我们这些年有了很大的进步。

另外，改善公共服务的提供，包括降低获得服务的成本，这方面我们还是过去做了很多，但是还是有继续改善的努力，尤其是我们一些特别的短板，比如说农民工子弟的教育，这是一个非常重要的公共服务，对于中国的长治久安，对于我们长期实现共同富裕都是有基础性的作用，但是这方面还需要各级政府，包括地方政府和中央政府都作出更大的努力。

另外，我们市场经济制度中不完善的地方，是居民和企业它有最深的感受，当他遇到问题的时候，他就会知道哪些地方哪些制度需要去完善，如果我们能够让企业和居民更多地参与制度完善的过程，可能我们完善制度就会变得更加有效率，也更加有针对性。

但在市场经济制度仍然不能一夜之间完成的时候，我们仍然需要地方政府敢于作为，加强服务，要切实地解决一些我们的制度不完善所带来的问题，这是一些地方政府继续要起的作用。

更新的一些，我们前面讲到有的时候我们经济发展需要有协调，从一个低水平的均衡到一个高水平的均衡。在我们地方的规划中，这个就很重要，有的时候我们现在的产业都是产业链起到很重要的作用，如果要在产业链不同的环节都能够协调得好，整个产业链才能够发展，这个时候地方政府的这种协调作用往往就很重要。

但是有的时候我们地方政府做规划的时候，尤其做产业链规划的时候，只看本地不考虑跟其他区域的协调，每个地方要求自己的产业链要完备，这个时候往往效率不是很高，因为我们有的地方它的经济体量不够那么大，不能容纳整个全产业链，也不一定是它当地的优势，所以当地方政府做产业链规划的时候，应该考虑到区域间的协调。

一些新的趋势，比如说双碳目标。双碳目标的实现，就使得有一些区域规划，尤其是区域的能源规划和相关的基础设施的规划就变得尤其的重要。我们要利用新能源，就需要有其他的能源来参与调峰，有包括一些储能的设施，不同类的能源放在一起互相支持，能源使用的效率就会更高、更绿色，这个往往需要有规划。而这个规划要在全国统一来做，其实是相当难的，因为不同地区它的调峰手段跟当地的条件有紧密的关系，所以地方政府要起到这样的作用，才能够使得我们的双碳目标更有效的实现。

数字经济也给地方政府带来了新的需求，首先是相关的基础设施。

另外是数字经济能起作用，首先要有数据，地方政府有各个不同的部门，他们的政务数据除了供政务使用以外，有的也可以有商业使用，比如说税收的数据，可以帮助银行更好地判断一个企业它面临的风险是什么样，未来发展的前景是什么样，所以对企业的信用判断是很重要的。政府能不能有效地组织好政务数据，使得它能够发挥更大的社会价值。数据治理和数据交易市场的建立，也需要政府起作用。智能汽车的发展显然也需要地方政府为相关的基础设施作出比较大的投入。

另外就业市场，我们还是有信息提供，还有匹配不是很有效率的地方，如果地方政府能和企业合作，尤其是和那些高技术的企业合作，利用智能化手段提供更好的就业服务，这可能也是地方政府应该做的，而这些往往是企业本身比较难以做到的。所以我觉得在新的时代，随着新的技术变得可能使用，也对经济的影响更大。随着双碳目标变得更加紧迫，我们地方政府是有一些新的角色要它来承担的。

我就跟大家分享到这里，谢谢！