超越南海仲裁：杜特蒂追求的歷史定位

如果菲律宾能在杜特蒂任期内，以多边国际法文件成功约束中国在南海的行动，对杜特蒂而言将会是个不可抗拒、名留青史的巨大成就。 图／欧新社

4月29日，菲律宾总统杜特蒂（Rodrigo Duterte）以东协值主席的身份，阻止领袖高峰会讨论南海议题，并在闭幕声明中，应中国之请，删除草案中原来提到的「尊重法律及外交程序」，以及越南要求的「停止人工岛建设与军事化」等文字。当然，杜特蒂更没有在声明中谴责中国。

尽管这项举动看似符合杜特蒂于去年6月底上任后，一直在南海表现低调，甚至在外交政策上展露出「亲中远美」新风貌。但杜特蒂也曾在东协领袖峰会召开前，突然从4月起，开始针对南海议，提出一连串「强硬」举动。

这些行动包括：计划对位于东部菲律宾海的大陆棚「班哈姆高地」重新命名，并在该海域派遣更多巡逻船只，以强化主权，杜绝中国海洋调查船可能的侵犯；4月10日，下令菲律宾军方强化已占领的岛礁，以维持「地缘政治平衡」，防止局势演变为低强度战争；21日，菲律宾国防部长罗伦沙纳（Delfin Lorenzana）登上南沙群岛的中业岛（Thitu Island）视察，指出与中国着渚碧礁人工岛及越南的岛礁相比，菲律宾的岛礁建设是最落后的，他宣布未来将在中业岛建设码头、海水淡化厂等诸多设施，并提升机场跑道，将中业岛转型为观光景点及「海洋研究中心」。

杜特蒂本人的态度也耐人寻味。例如他在4月10日对北京保证，不会在强化岛礁建设的同时，部署攻击性武器；之后又表示为了珍视与中国的友谊，将取消原订在菲律宾独立纪念日当日，登上中业岛升旗的计划。

中国海军远航访问编队，于4月底前往达菲律宾东南部城市达沃，展开为期三天的友好访问。 图／美联社

不过罗伦沙纳的访问与发言仍引来中方抗议，外交部发言人陆慷也在21日表示：

菲方有关人士的这一举动，不符合两国高层达成的妥善处理南海问题的重要共识，中方对此表示严重关切和不满，已就此向菲方提出交涉。希望菲方珍视当前中菲关系来之不易的良好发展势头，切实遵循两国高层已经达成的共识，维护南海和平稳定大局，促进中菲关系健康稳定发展。

考虑到菲律宾极力想要在今年担任东协轮值主席国的期间，协调东协与中国达成〈南海行为准则〉（CoC）的协商框架，好作为往后进一步磋商准则本文的正式依据，且菲律宾外交部还在19日对这项目标表达乐观态度，杜特蒂政府近期的作为可说不合逻辑。

但若考虑到近期中国对该准则的微妙态度，以及菲律宾国内政局的发展，或许可看出，这是杜特蒂上演的一出戏码，目的是施压中国，配合杜特蒂想要在年内达成协商的目标。但这样的作法，无法肯定能否打动中国。

中国副外长刘振民说，愿意同东协国家在完成「准则」框架磋商，但前提是「不受干扰情况」。 图／欧新社

▌杜特蒂为何执著于南海行为准则？

尽管去年发布的南海仲裁，可说出乎意料之外的一面倒对菲律宾有利，但杜特蒂政府始终将其束之高阁。中国对制裁的强烈抵制固然是重要因素，更根本的原因或许在于，杜特蒂不希望被这个前任留下来的政治遗产束缚，希望能在南海议题上创造既能解决纷争，又不影响菲律宾经济发展的新政治遗产。

杜特蒂若能达成这项前无古人的成就，无论是在菲律宾或在东亚历史，都能达到相当程度的历史地位——〈南海行为准则〉就是杜特蒂所瞄准，用以超越南海仲裁的目标。

该准则与2001年中国及东协签署的《南海各方行为宣言》相较，最大的差异就是被认为，应当对缔约国在南海的行为产生法律拘束力，并以和平途径解决领土争端。但也就是「应具备法律效力」这一点，遭遇中国的反对，使得《南海各方行为宣言》但自2001年11月签署以来，仍无法促成准则的协商。

假使杜特蒂能够在任内完成南海行为准则的签署，很有可能会让其高度超越南海仲裁。

如果能克服中国对「仲裁应具备法律效力」的反对，成功签署仲裁，菲律宾将首度以多边国际法文件，约束中国在南海的行动，包括对岛礁实施填海造陆与移居、海空航行自由、和平解决主权争端等多重层面。这巨大的成就不仅足以让杜特蒂在菲律宾与东亚国际关系史留名，还能超越其前任艾奎诺三世总统留下的南海仲裁遗产。

借由东协轮值主席一职在任内推动〈南海行为准则〉，巨大的成就足以让杜特蒂在菲律宾与东亚国际关系史留名。 图／欧新社

▌中国的南海外交战

杜特蒂可能是从中国方面的多次外交战，得到这项灵感。据报导，去年中菲律宾曾试图让《第49届东协-中国外长会议联合声明》，加入南海仲裁，但遭中国在东协议的内的亲密战友——柬埔寨——的反对而失败。

中国去年为了扭转仲裁带来的不利局势，转而将〈南海行为准则〉拿来作为对东协的外交攻势的主要「诱饵」：先是在仲裁公布后立即发布《中国坚持通过谈判解决中菲南海争议》的白皮书，承诺积极推进〈南海行为准则〉的磋商，争取在协商一致基础上早日达成准则。

之后，中国又透过上述《第49届东协-中国外长联合会议》，以及2016年9月举行的《第19次东协-中国领导人会议》，继续推动白皮书所的目标。

但中国想要依靠南海行为准则来扭转局势，不是真正为了维持南海局势稳定，而是为了废除南海仲裁的影响，改以南海行为准则来巩固自己在南海的地位。中国副外长刘振民说的很明白，愿意同东协国家在2017年上半年，完成『准则』框架磋商」的前提，就是基于「不受干扰情况」。

「不受干扰」的意义为何再明显不过：既不能提到南海仲裁，也不能让美国、日本等「区域外国家」介入——中国希望关于南海仲裁的协商，只是中国与东协的双边事务。

而中国瞄准的对象，就是已经摆出对华友好姿态，而且将接任2017年东协轮值主席国的杜特蒂政府。刘振民特别宣称，中国愿与杜特蒂政府共同努力，妥善处理南海问题。

中国去年为了扭转仲裁带来的不利局势，转而将〈南海行为准则〉拿来作为对东协的外交攻势的主要「诱饵」。 图／欧新社

▌进击菲律宾，牺牲南海仲裁

菲律宾是2017年的东协轮值主席国，对于年内的会议议程有相当大的影响力。中国的态度转变让杜特蒂发现，可以同时实现拿到巨额援助改善经济，以及不受南海仲裁束缚的外交新路线。

菲律宾外交部副部长马纳罗（Enrique Manalo）在2017年1月5日立即宣称，南海仲裁不会列入今年东协高峰会的议程，因为：「它已经是国际法的一部份」。这显然就是为了呼吁刘振民此前提到的「不受干扰」。然而马纳罗的话只是遁词，中国始终坚决认为南海仲裁无效，更不用说承认其具有国际法约束力。

菲律宾换来的，是刘振民随后提出一个较为明确的谈判时程：「力争在（2017）上半年完成『准则』框架草案」。刘还宣称，会尽可能在6月30日前把「准则」的框架草案提出。

客观来说，达成框架草案并不是什么重大进展，还要再经历更多复杂协商，最后才能签署南〈南海行为准则〉。但考虑到〈南海行为准则〉之前的乏善可陈，若能达成初步的协商框架，倒也是值得赞赏的里程碑，且对中国跟菲律宾都具有重要宣传效果。

于是菲律宾针对中国提出的「2017年6月前达成协商」目标火力全开。杜特蒂亲上火线出访东协成员国；菲律宾外交部也在3月下旬宣布，中国已经计划在5月（详细日期未定），与东协讨论〈南海行为准则〉框架草案。这些积极行动也的确得到其他东协成员国的支持，其中就包括与菲律宾建立战略伙伴关系，同时和中国在南海激烈对抗的越南。

但既然要与中国合力达成目标，菲律宾对中国在南海的其他作为，只要不是严重损及其重要利益的，只能睁只眼闭只眼。其中最令人侧目的，就是菲律宾多次对中国在其南海人工岛礁的军事部署，采取相当低调的态度。

例如菲律宾外交部长雅赛（Perfecto Yasay Jr.，已于3月初去职）在2月时轻描淡写表示，这更凸显需要〈南海行为准则〉来管控局势。但是对于是否要求中国撤除相关部署，他却回答说，这要视东协如何拟定准则。此外，雅赛非常乐观地表示，可望在2017年中与中国就南海行为准则达成框架草案。

杜特蒂亲上火线出访东协成员国，成功获得战略伙伴越南的支持。图为去年九月越南河内主席府前的海军欢迎仪式，迎接杜特蒂菲律宾总统杜特蒂的访问。 图／路透社

▌变局：内部压力与中国反对

杜特蒂政府既然对南海行为准则全力以赴，在4月突然出现上述可能引发与中国紧张的行动就相当费解，毕竟这些行动（除班哈姆高地的重新命名）都属于南海行为准则管控的范围。但若从菲律宾外交部对形势的研判，以及菲律宾国内反杜特蒂势力的施压，可看出这些行动，同时具有转移国内注意力，以及在外交上「以退为进」的目的。

首先在国内层面，杜特蒂自上任以来，多次与反对派就中国政策唇枪舌战，讥讽后者激怒中国的唯一结果，就是菲律宾打不赢的战争。但这并未让反对派停止对他的外交政策批评。大法官卡皮奥（Antonio Carpio）曾数次严厉警告杜特蒂，在黄岩岛与中国妥协，或与中国在菲律宾专属经济区实施联合开发，都属违宪。而在今年3月30日，菲律宾众议院更是指控杜特蒂对中国的态度与行动，损害菲律宾国家利益，并以此为由提出弹劾。

弹劾案虽因杜特蒂在国会有多数优势而难以通过，但仍是一项压力。不过这代表反杜特蒂的力量开始从口舌之争，转向实际政治行动。杜特蒂选择在此时，在南海议题上做出一些反应，有助于转移内部注意力，扑灭星星之火。

不过更直接的因素，或许来自菲律宾外交部对谈判形势的研判。代理外交部长马纳罗在4月4日出人意表地承认，他个人认为中国仍反对南海行为准则应该具有法律拘束力，这可能导致菲律宾为了说服中国，而必须将原订年中出炉框架草案的目标，延后至年内。菲律宾外交部发言人波利瓦（Robespierre Bolivar）也重申，年内达成协商是可能的，而代价仍然是南海仲裁——波利瓦拒绝说明南海仲裁是否会被纳入框架草案内。

弹劾杜特蒂：菲律宾众议院议员Gary Alejano指控，杜特蒂对中国的态度与行动，损害菲律宾国家利益。 图／路透社

上述两项发展，都可能促使杜特蒂在南海做出一些与过去相左的行动，来转移注意力。尤其考虑到东协将在5月与中国就南海行为准则展开谈判，这些行动或许也能替中国制造一点压力，让其考虑是否放弃传统上坚持南海行为准则不应具备法律效力的立场。

然而，如果杜特蒂真是要施压中国，那其先前宣示，为了珍视中菲友谊而取消前往中业岛升旗的计划，显然定会被中方视为纸老虎。中方还可能认为，此前为了拉拢菲律宾，释放出许多政治经济利益，现在该轮到菲律宾为了自己的政治目标而让步。

但杜特蒂在东协领袖峰会的让步，可说不仅超出中国的预期（未在声明谴责中国），甚至还不惜在声明内容冒犯包括越南在内的其他四个成员国。东协将很难在5月的会议，说服中国放弃传统立场，后者可说再度占据优势，只要坐看东协内部的分裂，重蹈一事无成。

然而，南海议题的宿命，在于其很难单纯由中国及东协来商订相关法律文件，国际化乃是必然。G7在4月11日发布的卢卡（Lucca）外长会议联合公报，可说开了最近的第一枪，针对东海及南海安全的部分，认为应把南海仲裁作为和平解决争端的基础。而5月份东协－中国会议举行之时，也适逢南韩总统大选，朝鲜半岛危机将迈入下一个阶段。届时美中两国因北韩核武议题而掩盖的南海矛盾，可能会再度风起云涌。

由于川普可能预定于11月的亚太经合会（APEC）期间访问越南及菲律宾，川普怎么样看待南海、菲律宾，与其他东协成员国，都将在本次出访有更明白的展现，对杜特蒂的南海战略也必然产生巨大影响。若大国再度聚焦南海，杜特蒂能否如愿建立自己的历史地位与政治遗产，还要继续努力。只是未来，他的对手已经不只国内的反对派，还包括区域外大国，以及这次被他得罪的其他东协成员国。

若大国再度聚焦南海，杜特蒂能否如愿建立自己的历史地位与政治遗产，还要继续努力。 图／欧新社