打造美利堅：美國獨立之後，開國元勛如何設計出「重商主義」大政府？

美利坚合众国制宪会议（费城会议）于1787年5月25日至9月17日在费城举行，由华盛顿主持。会议原本的目的是修改《邦联条例》，但是以麦迪逊和汉弥尔顿为首的部分代表希望可以直接建立新政府。 图／维基共享

一七九○年代是美国史上最尴尬（awkward）的年代。

这个年代似乎和其前后的年代都没有关系，像是一个没有美国现实支持的新古典主义英雄幻境，稍纵即逝。华盛顿那种自觉、相信自己、十分自制的性格就是这个年代最佳的象征，因为整个联邦党的计划就是面对逆境一次重大的刻意行动。

▌本文为《打造美利坚：美国的建国理念及其历史反思》（八旗，2023）书摘

合众国出现了大众民主，联邦党人出来阻挡，因此在这种民主信仰的发展中成了异端。一切都回过头来对付他们。他们认为自己在创造古典的英雄国家，希望这个国家的每个部分都成为这个古典目标的象征。然而到最后，他们留下的却只是一堆让人看不懂的图画、没有人读的诗、古董一般的地名，这里或那里一间间的希腊式、罗马式神庙。他们鄙夷政党，但后来政党却破坏了一七八九年合众国的和谐。

一七九○年代，他们极力避免和前母国发生冲突，但是却因此像是一直在折损自己这个新国家的独立性，最后还发现合众国后来在他们的政敌执政下，终须在一八一二年与英国一战。十九世纪初，联邦党卓越的领袖汉弥尔顿虽然曾经比任何人都更勇于追求这个时代的梦想，此时也得到绝望的结论：「这个美利坚世界不适合我。」

联邦党时代（Federalist era）之所以那么尴尬，是因为那时候美国的领袖很多都很英勇，坚信自己有办法控制一切。美国历史上没有一个世代像他们那样清楚自觉到自己的所作所为会影响到未来的世代，或套用当时人常说的：「现今尚未出生的几百万人」。这些领袖感觉自己不但对美国的政府、政治体制责任重大，对于美国的艺术、文学、风俗发展亦然。是的，他们对整个美国文化责任重大。

联邦党卓越的领袖汉弥尔顿得到绝望的结论：「这个美利坚世界不适合我。」 图／维基共享

但是，他们当然从未掌握事物及环境。每样事物都在快速移动与变化。一边是领袖们假装能够掌控一切，一边是他们企图处理的各方势力的动态现实，一七九○年的怪异与尴尬之处就源自这两边的差距。后续美国几个世代的领袖通常没有他们那种英勇的态度。

十九世纪中叶的政治领袖常感觉自己陷在超乎自己的巨大力量中，受到一些无法避免的要素支配，我们可以说那是天意、进步、公众舆论，或就是普罗大众。但是一七九○年代的政治领袖大部分依附的却是旧式的阶级仕绅世界，认为高高在上的少数几个人可以控制、操作事物，改造环境。

十八世纪的美国是一个贵族承担、英雄领导、戴假发穿马裤的世界。这样的贵族世界后来开始快速消失，被世人遗忘，而一七九○年代就是他们最后的一息尚存。之后代之而起的则是史上所见最大众化、最放荡、商业气息最重的社会。

一七九○年代发生的事情大部分都是开国元勋始料未及，不曾想要的。最明显的例子就是总统选举制度中选举人团（electoral college）的调整。这种调整是费城会议与会者复杂而费心折冲之后产生的结果，但是却坏了开国元勋的大计。

我们今天或许很难看出那十年间的结果和他们的期待到底有多大的出入，因为事实上他们的希望和梦想很多后来也真的都有实现（即使有的已经是计划制定几十年，甚至一两百年后）。结果是，虽然他们在世之时并没有完成多少事情，但是我们后世人却常常称许这些联邦党人以及另外一些领袖的高瞻远瞩，为未来奠定了良好的基础。

1776年，5人起草小组向大陆议会展示《独立宣言》。然而其后1790年代发生的事情大部分都是开国元勋始料未及，不曾想要的。 图／维基共享

华盛顿特区（Washington, D.C.）这座城市就是很好的例子。这座城市的规划确实非同凡响，但规划案的执行却旷日费时。整个十九世纪泰半，这座国都一直都是个笑话，到处都是空旷之地，在其间行进距离总是很远，有一位观察者甚至说：

整座城市「到处可见半途而废的工地」。

等到这座「联邦之城」（the Federal City）开始呈现建筑师朗方等人当初所希望的模样时，已经是十九世纪中叶、二十世纪初的事了，甚至还有人说其实要到近数十年才算数。除了这座城市，一七九○年代其他的梦想也都是很晚才逐渐实现。但是，这个联邦党时代诸多的希望和抱负虽然最后终得实践，终究掩盖不了充斥于这个怪异狂暴年代的失望、幻灭之情。

这一、二十年间的问题揭露了政治领袖的计划及目标，与快速变动的社会环境之间的鸿沟。

不管是汉弥尔顿还是杰佛逊，不论是联邦党人或是共和党人，这些政策决策者很少有人了解自己必须处理一些很复杂的传统势力。不过就算了解，他们也控制不了、操纵不了。

国家政府根本尚未成形，未来也有很大的问题，这个赌注太大了，但是他们也清楚自己将会创造先例。因此，事无大小，每一个主题都承载了重大的意义。参议院用掉一个月时间争吵要如何称呼总统才恰当，院内很多人都不觉得那是浪费时间。因为，不论是要称呼总统为「殿下」或「总统先生」，那个称呼都关系到政府和国家未来的本质。

1971年，朗方的华盛顿特区规划手稿。 图／美国国会图书馆

▌联邦党人心中的国家

这种不确定的气氛对于憧憬最清楚的人最有利。他们的目标非常明确，这个「他们」就是联邦党的政治领袖，尤其是财政部长汉弥尔顿。联邦党内一些最以国家为念的人从一七八七年开始就希望合众国不要只是各州集合而成的邦联，而是要成为独立的共和政府，有权对公共事务采取有力的行动，也使美国成为重商主义国家。

但是，若要建立完整的国家政府，联邦党的政治领袖认为最大的问题在于「凝聚力」：幅员如此广大的共和国，如何才能够一方面让各州追求自己的利益，一方面又不使共和国分崩离析？这点固然如孟德斯鸠所说，是所有的共和国最大的问题，但对于幅员如此辽阔的合众国更是重大的问题。共和国应该诉诸人民的道德品质──他们的德性以及天生的友善，来取得凝聚力，以他们自然的情感及善心，而又愿意为公益而牺牲个人利益，由下而上维系国家于一体，而非如君主国那样由上而下统治。

以今天的语言来说就是，共和国的本质在于公民社会──由人民自愿组成，介乎国家和个人之间的一些社团、机构。在我们这个时代，复兴昔日苏格兰启蒙运动（Scottish Enlightenment）非常重视的「公民社会」的，是几个中东新国家以及东欧前共产主义国家。因为他们这样努力建造可行的民主社会，今天的我们才比较了解公民社会对平民政府运作的重要性。今天的美国人确实比前几个世代人居于有利的角度，足以理解君主及专制政府比较有利于将多元背景、利益、种族的人民维系于一体，共和国政府则比较难。

在一七八九年当下，很多的联邦党人，尤其是汉弥尔顿，对于以美国人民的德性及自然的友善来凝聚共和国其实没有什么信心。这些联邦党人说，如果要像杰佛逊、潘恩等激进派那样依靠一些疯狂的方案、理想的原则来维系合众国的完整，那他们等于没得依靠。所以，如果要将美国人民维系成完整的国家，汉弥尔顿等联邦党人就不得不另外设法，不能依靠美国人的共和美德及天生自然的友善。

联邦党人念兹在兹的，是维系人民于一体，创造社会凝聚力，结合散漫的各部门、社群，建造完整的国家，但不是依靠理想中的共和国凝聚力。他们后来的种种作为，包括华盛顿提案开凿运河、汉弥尔顿的财政计划，都可以从这里得到解释。我们前一章也探讨过，很多联邦党人当时设想的其实就是要将合众国政府改变成代理君主制（surrogate monarchy），他们想要设计一种制度来取代传统的君主制纽带，并将其并入共和国的框架内。

等到华盛顿特区这座「联邦之城」开始呈现建筑师朗方等人当初所希望的模样时，已经是十九世纪中叶、二十世纪初的事了。图为1871年的华盛顿特区。 图／美国国会图书馆

为了取代一七八○年即已存在的无能邦联政府，联邦党人设想了一个强大、巩固、繁荣的国家，正如汉弥尔顿所说，「为了完成伟大的目标」而团结在一起。领导这个国家的，是个活力充沛的政府，由社会中最优秀和杰出的人士组成。

本书前面说过，他们打算采用一些君主制特有的仪典、威严来提升这个政府的尊严，简而言之，他们的目标是要将合众国建造为足以跟欧洲各君主国分庭抗礼的显赫壮盛之国。汉弥尔顿尤其期望新政府成为传统欧洲式的军事强权。在他而言，联邦政府不应该是麦迪逊心目中那种超然于外，在各方利益之间进行类似司法裁判的政府。

他想要的是积极运用中央政府的权力将合众国转变成「高贵、宏伟的事物」。汉弥尔顿和一些联邦党人一心梦想要按合众国自身的条件，使合众国足以媲美欧洲那些君主国。用华盛顿的话来说，这些条件就是「智慧而强大之国家的特质」。这就意味着要有一个强大的中央政府，它可以深入到一个完整国家的每个部分，有着强大的陆军和海军，赢得全世界的尊重。

英国是汉弥尔顿参考的模型。他刻意想要在北美再造十八世纪伟大英国的成就。十七世纪，英国罢黜一位国王、杀害一位国王，摆脱内战乱局之后，就成了全世界最强的霸权。这个小岛位于欧洲北面，人口仅法国的三分之一，但是却建立了罗马帝国之后最大的帝国，堪称该世纪的奇迹，其成就甚至超越前一世纪荷兰的成就。

历史上从来没有哪个国家能像英国这个「财政─军事国家」（约翰．布鲁尔John Brewer的贴切之语）那样动员财富、发动战争。英国的中央政府非常能干，能够向臣民征税、举债，却不会致使臣民贫穷。汉弥尔顿认为英国的成功在于其国债，以及其金融体制和公共证券市场。英国诸位大臣为其前母国做到这些事情，他打算在合众国如法炮制。有了这个目标，随之就有了他的财政计划。

汉弥尔顿参考英国，他刻意想要在北美再造十八世纪伟大英国的成就。图为参加美国独立战争当中「纽约战役」的汉弥尔顿。 图／维基共享

汉弥尔顿无疑非常关切合众国商业的繁荣与否，关切「为一个伟大的民族兴利」这回事，然而他却不是现今很多人口中所谓美国新兴商业资本主义的推动者。他是十八世纪传统型的政治家，容许寻常百姓赚取利润、财富，追求利益以及一点卑微的幸福，但他要的是国家和自己的荣耀、声名。他鄙视信奉「自由放任」的人，认为商业和利益团体自有分寸。他说道：

汉弥尔顿当然承认利益无所不在，甚至于他根本就认为社会中人与人之间除了利益，绝大部分都没有其他牵连。但是，身为财政部长，他自己却是一丝不苟，坚持不营私利，绝不贪腐。其他人（包括国会议员）可以是投机者、贪污者，但他不是。他决心要超越所有牵涉到利害关系的人，驾驭这些人，利用这些人。他赞同十八世纪英国经济哲学家詹姆斯．斯图亚特（Sir James Steuart）所说：

汉弥尔顿后来虽然否认他的财政计划背后有把人的自利心列为「最大的动机」，但是他无疑还是认为国债等财政手段「加强了政府与个人利益之间的牵连」，可以强化国家政府。

但实际上，用十八世纪英美世界的反对话语（opposition language）来说的话，他们说汉弥

尔顿反而是想要「败坏」美国社会，欲藉类似君主制政府的力量将现有商业利益和政府绑在一起，创造一个利益及依赖阶层来取代现行美国所缺乏的美德和明显虚弱的共和凝聚力。在地方上，汉弥尔顿和联邦党政治领袖从革命战争退伍军人和辛辛那提学会会员之间召募到一批从众。

他们委派重要的地方人士担任联邦司法官等联邦官员，对于财政部及其七百多名海关关员、税吏、邮局局长的任命也获得极大效益。一七九三年，联邦党已经在大部分的州组成了「政府之友」（friends of government）团体。他们布建的任命及依赖阶层从联邦行政官员到国会，再到地方，非常完整。美国从未像他们这一次这样，所建立的体制如此接近君主制以及英国此前因罗伯特．沃波尔首相而声名狼藉的腐败势力体制。

汉弥尔顿认为国债等财政手段「加强了政府与个人利益之间的牵连」，可以强化国家政府。图为1790年代的费城国会大厦。 图／美国参议院

联邦党人同时还开始设法切断人民对州政府的情感，希望他们能够感受到日后应该会很强大

的国家政府的威力。联邦党人开始想要在宪法中大幅削减各州权力。别的不说，宪法第一条第十款本就禁止各州对进、出口货征收关税及任何税款，也禁止发行纸币，掣发特许证。这原来是前现代政府筹钱的主要手段，禁止之后，各州的财政能力立即随之大受影响。

但是现在部分联邦党人却想要进一步削减各州权力，使之成为国家政府的行政单位。当初起草宪法时，汉弥尔顿就希望新的联邦政府将「比各州政府优越，将各州政府降格为完全从属地位，较大的州还要划分为小区。」华盛顿认为各州不久应无继续征税的必要，「因而放弃其所有课税的对象，交给联邦。」

联邦课征消费税，尤其是威士忌酒税，目的是要人民感受国家政府的权威。同理，联邦政府之所以要筹组将近一万五千名民兵部队来镇压威士忌暴动（Whiskey Rebellion），就是因为汉弥尔顿认为，「如果不释放一些讯号，借由军事镇压显示其力量，不能说政府已经稳固建立。」

但是国家政府不可能依靠军事力量要人民守规矩。要控制人民汹涌的民主激情，需要一些看似共和主义的巧妙手段。这时，联邦党人在司法部门找到了解答。他们亟欲让法官担当抵御革命之后那些失控民主乱象的堡垒。一七八○年代，关心州议会之猖狂、滥用私产及少数人（尤其是一些债权人）权利的一批人，以强化司法部门为目标发动了一波宣传活动。

在北美殖民地，法官一直是政府中比较无足轻重的成员，常常由总督看英王的意思派任，一般均视之为皇家总督或行政长官的附属或延伸。革命期间，美国人并未着手改善法官低落的地位。一七七六年他们在州宪法中将法官任命权由州长手中转移给州议会，并且透过法治方案进一步削减法官的重要性，使之成为杰佛逊所谓的「只不过是一台机器」。

然而这一切在接下来的一二十年间却全盘翻转。一七八○至九○年代间，美国的司法部门突然从原先的无足轻重变成了如今所谓美国三方体制政府当中成熟的伙伴，开始和立法、行政部门一样拥有平等的权力。事实上当时有很多人根本认为司法已经成为控制平民立法机构，保护个人权利的主要手段。共和国早期体制上最大的转变就是众人口中所谓「独立司法」的崛起。但这是一个尚未有人充分阐述的故事。

联邦政府之所以要筹组将近一万五千名民兵部队来镇压威士忌暴动（Whiskey Rebellion），就是因为汉弥尔顿认为，「如果不释放一些讯号，借由军事镇压显示其力量，不能说政府已经稳固建立。」图为华盛顿在马里兰州检阅部队，准备前往宾州镇压威士忌暴动。 图／维基共享

《打造美利坚：美国的建国理念及其历史反思》

作者： 高登．伍德（Gordon S. Wood）

译者： 廖世德

出版社：八旗

出版日期：2023/05/04

内容简介：美国革命爆发于1775年4月19日，但美国人想建立什么样的国家？本书作者伍德认为，美国人是因「理念」而发动革命，也是因「理念」而建立国家。在美国的开国元勋心中有很清楚的蓝图，他们汲取了古罗马共和、欧洲启蒙运动的思想养分，开始在这片新大陆上构建心目中理想的国家，一个拥有自由、民主、平等的共和国。但这一切在美国立国短短十年内，就遇到严重挑战。当国土开始扩大，政治事务日益繁复，地方的杂音愈来愈多，美国似乎正面临分裂解体的边缘。美利坚合众国的理想原型应该是个国土不大、有善良保守公民、有坚实地方传统、由有德有才之人治理的「美德共和国」，但后来的历史发展却是走向广土众民、资本主义、民粹云起、中央集权的「美利坚帝国」。