工商社论》农业特别收入基金非农业部的小金库

图／本报资料照片

监察院审计部7月底公布《112年度中央政府总决算审核报告》，舆论聚焦于去年的「鸡蛋专案进口」争议上，然该案背后农业部浮滥支用「农业特别收入基金」，恐更值得吾等关心。

依据《农业特别收入基金收支保管及运用办法》第二条规定，农业特别收入基金为预算法第四条第一项第二款所定之特种基金，编制附属单位预算；下设农业发展基金、渔业发展基金、农产品受进口损害救助基金、林务发展及造林基金、农业天然灾害救助基金及农村再生基金六个基金，编制附属单位预算之分预算，均以农业部（包含改制前的农委会）为主管机关。

特别收入基金在《预算法》有其定义，指有特定收入来源而供特殊用途的基金（第四条第一项第二款第五目），属于政事型特种基金，系政府运用特别收入来源，以专款专用方式推动特定政策或业务。而农业特别收入基金有以下几项重大缺失，分述如下：

首先，基金来源主要来自公库拨款收入。引用立法院预算中心的统计，近五年来农业特别收入基金公库拨款收入占基金来源之比率介于76.56％至85.37％间。该基金每年约有8成仰赖政府拨款，许多计划原本得以一般预算编列程序进行，是否还有需要以基金形式运作不无疑义。

其次，基金超支常态化。行政院颁布的《附属单位预算执行要点》第24点：中央政府特别收入基金之财源以国库拨款为主者（指公库拨款收入占基金来源达百分之五十），基金用途之执行，以不超过预算为原则。然观察近年来农业特别收入基金支用情形，基金主要业务计划预算编列不敷支应问题严峻，例如：111年产销调节紧急处理计划超支比例高达241.63％之谱，而审计部最新的112年度决算审核结果，审定去年短绌金额达92亿4,970万余元，今（113）年预算更预计短绌152亿422万9千元，足见相关预算编列与支用相当浮滥。

第三，基金支用名目混乱。以农业部连续二年鸡蛋补助为例，就分别使用不同的基金，名目也各异。111年初国内鸡蛋严重短缺，当时的农委会宣布以农产品受进口损害救助基金提拨上亿元预算支应，补助蛋农每台斤3元，与蛋鸡场购入蛋中鸡补助代养费每只25元。惟查询《农产品受进口损害救助基金收支保管及运用办法》第一条明文其基金设立宗旨：「为对国产农产品因进口或与外国或国际组织协议降低关税税率或开放进口，而遭受损害或有损害之虞，实施救助。」试问我国鸡蛋供给不足，主因是饲料成本高涨与禽流感来袭所致，与鸡蛋进口关税调降或是开放外国鸡蛋有任何关系？该部以该基金补助，显已违反前述办法。

隔年受气候低温、禽流感等因素影响，国内鸡蛋产能降低供不应求，农业部补助中央畜产会办理「112年度鸡蛋紧急调度计划」及追加计划，专案进口外国鸡蛋，补助经费合计8亿1,801万余元。这次改以农业发展基金支应，农业部称，「政府吸收（专案进口鸡蛋）差额的经费编列，是依据《农业发展基金收支保管及运用办法》第5条第1项第4款，本基金用途包含『办理农业产销调节所需之支出』。」

此为失之偏颇的说法，改该办法的授权母法《农业发展条例》明指，农发基金设立目的为增进「农民之福利及农业发展之使用」（第五十四条第一项）。而专案进口系补贴外国鸡蛋，非但破坏市场机制，甚至打击国产鸡蛋产业发展，正与设置基金目的相抵触。况且前述产销调节，学者认为系指国内农产品产销发生严重失衡时，针对国内农产品的协助，并不包含对外国农产品的补助。

第四，动用基金便宜行事。专案进口鸡蛋即为显例，该案是否适用《政府采购法》或有争议，即使不适用采购法，仍应遵循相关程序。审计部指农业部却于「112年度鸡蛋紧急调度计划」核定前即通知畜产会办理鸡蛋进口采购作业，且于双方权利义务不明状态下，畜产会仅凭该部通知（LINE讯息或函文），即办理鸡蛋进口作业，并以自有资金先行垫付款项，易生采购作业程序问题。如此草率采购，无怪乎产生诸多争议，应追究相关人员的责任。

观察上述专案进口鸡蛋案例，让我们知悉，一年动用五、六百亿元农业特别收入基金支用，是多么荒腔走板。不幸的是，该基金并非特例，各部会非营业基金都有类似问题，政府偏爱设立相关基金来推动政事，人民无法知悉其运作方式，还能规避立法院监督，俨然成为部会的小金库，亦大幅增加「竞租」行为的空间。未来应严格审查新设立基金，并全面检讨现有的非营业基金与强化基金的监督。