官派水利会 四不像怪物

台湾的农田水利组织，从日据时代的「公共埤池组合」或「水利组合」，光复后的「农田水利协会」，以迄目前的「农田水利会」，均是采自治团体或公法人型态，并且是混杂私权与公权力执行的色彩。现行《农田水利会组织通则》第1条规定，农田水利会以秉承政府推行农田水利事业为宗旨，为公法人，即是反映出这样的历史脉络。

司法院大法官释字第518号及第628号等解释亦指出，农田水利会系秉承国家推行农田水利事业之公法人，法律性质与地方自治团体相当，在法律授权范围内，享有自治之权限。团体内部意见之形成，依宪法之民主原则，不仅应遵守多数决之原则，如果涉及限制人民权利，所形成的内部规范也须符合比例原则及正当程序等要求。

依行政院通过的修正草案3个条文，主要是第40条停止办理会长及会务委员选举，以及第23条会长及各级专任职员准用《行政中立法》。依农委会规画，针对农田水利会改制升格为公务机关，同时将该会农田水利处升格成立农村及农田水利署及6个分署，并将各农田水利会纳入该署，共同办理全国农田水利事务。如此一来，农田水利会的法律性质，将从地方社团法人丕变为一般公务机关，在中央权力直接介入接管的情况下，农田水利会不但丧失自主运作的权能，同时会员权利也遭剥夺，根本已经悖离司法院大法官揭橥的法人自治原则，侵害人民权利，有违宪之虞！

其次，从近年来政府再造的趋势来看，针对科层式官僚机关造成效率不彰、权责不明等弊病，多采取组织与人事松绑进行改革。其中之一就是机关法人化，例如我国、日本、英国、法国、南韩等国的行政法人。如今民进党对农田水利会的改革竟是将其由公法人改制为公务机关，同时还叠床架屋成立农田水利署的体系组织，这样的「法人机关化」，根本就与改革潮流背道而驰。

更严重的是，粗糙修法可能带来的适法性问题。政府虽宣称此次修法，农田水利会改制为公务机关，但在《组织通则》第1条赋予农田水利会公法人地位规定未修正的情形下，未来农田水利会却极可能成为既不是行政机关，亦非社团法人、行政法人的四不像怪物。而且未来会长及专任职员皆由官派，本身就已是公务人员，必须遵守《行政中立法》的规定，修正草案却又明定「准用」，不仅多余，也造成适用法规的疑义。

此次修法如果只是消灭水利会公法人地位，赶着「杀人」，「后事」却草草了事，只怕未见农田水利会「升格」改制的喜税，全民却要承担其「升天」后的苦果！

（作者为国家政策研究基金会司法及法制组召集人）